遏制矿难,政府该做什么?

《每周政策献言》第二十期

遏制矿难，政府该做什么？

    一、事件回放

    “中国能源网”《焦点跟踪》栏目编者按说，矿难频发，篇篇报道触目惊心。往年统计数据显示，矿难中死去的矿工多达万人，就是在去年（2006年），也有7000人死于矿难。

2007年以来的一段时间煤矿事故似乎有所下降，但近期连续发生的几起特大矿难表明，煤矿安全生产形势仍然无法乐观。这里仅将最近的几起矿难做个回放：

    4月16日19时40分，河南宝丰县王庄煤矿发生瓦斯爆炸事故，33人死亡；

    4月19日2时23分,河北邯郸峰峰集团大淑村煤矿发生煤与瓦斯突出事故,11人死亡,6人下落不明；

    4月20日12点半,邯郸矿业集团陶二煤矿发生瓦斯突出事故,11人死亡；

    5月5日14时左右，山西临汾蒲县克城镇蒲邓煤矿发生瓦斯爆炸事故，28人遇难，23人受伤。

    二、政府措施追踪

    每一次重大事故发生后，呈现在公众面前的政府措施几乎是套路性的：有关部门和当地政府迅速组织应急救援；组成调查组调查事故原因和责任；处理善后，对伤亡家属给予赔偿；发布新闻公布有关情况，往往会有领导或新闻发布者声色俱厉地谴责“黑心矿主”，谴责责任人玩忽职守，谴责官煤勾结；政府召开现场会或其他形式的会议强调加强监管措施，提出若干条意见；对事故能够辐射到的煤矿进行停产整顿、证照核查等；经过一段时间的调查认定，对相关责任人进行处理，对不法矿主给予经济处罚和法律制裁等。

    三、政策分析者述评

    评述一：经济增长方式和煤矿事故。我国近些年经济快速攀升，能源消耗的增长速度连续4年超过GDP增长，煤炭在我国能源结构中的比例高达70%。“煤为基础”的能源消费格局以及煤炭需求持续增长的趋势，在短时期内恐怕还难以根本改变。近年来,煤炭供应持续紧张,价格持续上扬,在强大的利益驱动下,煤炭企业纷纷超能力生产。据相关统计，我国现有煤矿生产能力利用率绝大多数都超过100%，煤矿产量大都超过核定能力20%以上，超能力开采现象普遍存在。这样一个大的背景与当前我国煤炭开采行业存在的安全管理无序、生产无序和事故频发有着太多的连带关系。不从根本上转变高消耗、高污染、高排放、低效率的经济增长方式，我国能源的掠夺性开采以及开采过程中的事故高发率恐怕难以有大的改变。

    评述二：官煤勾结与煤矿事故。煤炭开采行业是高危行业，煤炭财富与公权力的“联姻”可谓由来已久。在利益的诱惑和驱动下，种种方式的官煤勾结层出不穷。一旦矿难发生，已经坠身其中的官员和监管者们，往往成为矿主们最有力的保护伞。这种官煤共同体作为严密的利益连带体,足以对付各式各样的检查、调查甚至追查。每一起矿难的背后，如果细加追究，都能不同程度地看到公职人员若隐若现的身影，这就使事故之后对违规矿的问责风暴只能伤其皮毛,而无法撼动其根底。如果不去深挖这些利益集团，不能够把邪恶的“联姻”连根拔除,要想打开矿难的死结是极为困难的。然而，清理“官煤勾结”远不是发几个文件或是一遍遍声嘶力竭地怒斥那么简单，其中的复杂性和艰巨性可能远远超出人们的想象。

    评述三：地方保护与煤矿事故。不少地方政府错误的政绩观为地方保护提供了土壤。不少地方政府仍把GDP增长与否作为行政成效的评价标准，很多地方官员把GDP作为追求的目标，把煤矿企业创造的GDP作为其个人提升晋级的基石，因此甘愿充当煤矿企业的保护者。按照国家安监总局的要求，很多小煤矿是必须清理整顿和关闭的，但事实是这些煤矿几乎都在继续开采。之所以如此，一个无法忽视的原因就是地方保护。在不少煤炭产地，县域经济或市域经济几乎一半、甚至超过一半来自煤炭，这些地方对违规煤炭生产的保护，既有政绩原因，也有稳定原因，还有历史原因。

    评述四：监管问题与煤矿事故。面对矿主有令不行、有禁不止、违法开工、违规生产的现象周而复始、反复发生，我们愿意相信监管部门正在从多方面查找问题的原因，作为独立研究者，我们更愿意以自己的研究为监管部门在查找其自身监管缺失方面提供一些有益的参考：其一，监管不力，造成忽视安全投入、弱化安全自查、放松安全教育、超层越界开采等现象层出不穷，而这些现象正是煤矿安全的极大隐患；其二，执法不严，主要表现在责任追究软弱和责任机制不健全，其结果就是问题虽然发现了，但总能大事化小、小事化了；其三，执法失策，主要表现在“一人有病大家吃药”，即一个煤矿出事故，同一地区所有矿井全部停产整顿，这种做法不仅起不到奖优罚劣的作用，而且还会为一些矿日后抢进度超能力开采留隐患；其四，事故处理失时，不少事故的处理时间极为漫长，加上处理办法“高高举起，轻轻放下”，安全生产麻痹症怎能不反复发作。

    评述五：安全意识与煤矿事故。由于煤矿开采安全性差,收入低,劳动强度大,因此采掘一线工人中,相当一部分是农民工,其中初中以下文化程度占60%以上。矿工们缺乏专业的生产技能培训和安全生产培训，素质普遍不高，安全生产意识薄弱，自救意识和自救能力不强，生产过程中很难做到严格执行安全规定，发生突发事件后又往往不知所措，不能有效自救。近年来发生的大大小小的煤矿事故中我们不难看出,很多事故都是由于从业人员安全意识不足,当事人麻痹大意,或是操作不符合安全规程的要求而造成的。

    四、政策献言

    1.改善能源利用结构，努力减少对煤电的依赖。现阶段我国能源需求膨胀，特别是对传统的煤电依赖性较大，为满足经济发展需要，只能超负荷生产，但长久的超负荷生产必然会带来煤矿安全体系的全面崩溃，带来一系列环境问题和社会问题。因此在努力增加煤炭供应的同时，大力寻求新的能源供应模式，改善能源利用结构势在必行，这也是减少煤矿安全事故的有效途径。

    2.大力遏制超能力生产，努力提高资源利用率。由于现在超能力突击生产已经成为当前煤矿安全的主要隐患，安监工作要以此为重点集中治理,深化安全生产专项整治。各地方政府应采取严厉措施抓好落实，严格限制煤矿超核定能力开采。同时，要大力倡导资源节约，科学采矿，合理采矿，提高资源利用率。

    3.时刻保持高压监管势态，严格把关。认真分析矿难发生规律就会发现：一旦监管稍有松懈，大小矿难就会连续不断。事实证明，在我国安全生产和安全生产监管尚无法完全做到科学化、规范化、制度化的情况下，警钟常鸣，时刻保持高压监管态势是一种符合实际且行之有效的做法。保持高压并不是“一人有病大家吃药”，对符合安全生产条件、管理规范的矿井和不符合安全生产条件、管理不规范的矿井一定要严格区分，区别对待，真正做到奖优罚劣。

    4.运用现代技术手段加强安全生产监管。煤矿生产具有特殊性，仅依靠管理部门的现场执法监管不能涵盖所有的生产作业面，必须依靠现代技术来提高监管能力。如，对于瓦斯和通风系统，可以在矿井设立检测探头，将数据直接传送给管理部门的信息平台，使管理部门能24小时监控所有矿井，及时发现隐患。对安全设施不到位和难以投入技术手段加强监管的矿井，政府应下决心关停，对照现在节能减排工作关停违规企业的做法，在人命关天的安全生产问题上，政府更应该痛下决心。

    5. 强制性执行安全生产保证金制度，依法严格惩处矿难责任人。个别矿主公然抗法，撕毁封条，违规违法生产，一方面是高额利润的刺激，另一方面则与煤矿安全事故的成本过低有关。部分矿主在事故发生后携款匿逃，根本不承担应该承担的责任，成本几乎为零，最终形成“矿主发财，矿工遇难，政府埋单”的格局。为此，需要采取相应的强制性对策，提高经济赔偿和加重法律处罚，使矿主不得不重视安全事故带来的严重后果，用法律的刚性使试图为恶者不敢跨越雷池。

    6.切实提高煤矿从业人员的素质和收入水平。必须强制做好安全管理人员尤其是一线从业人员的安全培训工作。要多方营造提高煤矿从业人员安全意识的氛围，包括引导媒体在报道矿难的同时大力宣传安全生产知识。还应切实提高煤矿从业人员的收入水平，培养和留住人才，避免人才流失。应加强大中专学校对矿业开采这一艰苦行业人才的培养,确保煤矿企业的技术人才不出现断层。

 (供稿：北京大学公共政策研究所

执笔人：黄小勇、于延磊、多洪升、宸心)