巨额高校债务如何化解？

《每周政策献言》第二十三期

如何有效化解高校债务危机

　　一、事件回放

　　2007年3月19日，吉林大学校内网贴出一则通知，宣布学校负债30亿元，并征集教师和学生出谋划策解决学校财务困难。2000年6月吉大由原多所大学合并组建以来，吉林省对其投资不足3亿元，而教育部的拨款也不能满足其越来越大的胃口。为解决资金紧缺困境，吉大采取了提高学费、银行贷款、创办企业等措施。然而从2005年开始，吉大的债务危机还是开始显露。

　　1999年高校全面扩招后，众多高校纷纷利用银行贷款加大校园改造和建设力度，比如，河北廊坊的东方大学城投资规模50亿元，广州某大学城总投资120亿元，江苏等地一些大学城投资最少也在40亿元到50亿元。高校债务问题从2004年开始浮出水面，当年5月，国家审计署对南京、杭州、珠海、廊坊四个城市的“大学城”开发建设情况进行审计调查，发现这些“大学城”建设贷款规模过大，存在偿贷风险。2008年前后，从1999年扩招开始卷入贷款风潮的中国高等院校将陆续迎来还款高峰。以目前情况看，这些高校的还款能力着实堪忧。2006年底中国社会科学院发布的蓝皮书《2006年：中国社会形势分析与预测》显示：目前中国公办高校向银行贷款大致为1500亿元至2000亿元。该书警告，一些高校已经出现连利息都交不起的情况。另一项独立调研表明：中国公办高校贷款规模高达2000亿-2500亿元。

　　二、政府处置

　　针对以上现状，教育部宣布展开高校资产清查，在今年7月调查结束后，将能准确判断高校的负债总量。另一方面，政府也将投入资金，为高校的部分负债“买单”。2007年3月15日，江苏省教育厅厅长王斌泰接受媒体采访时曾表示，江苏省高校现有100多亿元债务，江苏省将通过“三三制”来化解——政府拿出30-40亿元，另外通过资金运作再筹集30-40亿元，余下部分由高校自己承担。在浙江省，省财政也将拿出40亿元为高校贷款贴息。

　　三、政策分析者述评

　　评论一：高校扩招后国家财政投入难以跟进是高校大规模举债的重要原因。吉大自曝欠债引发的讨论紧紧围绕着大学负债的几个关键词：扩招、合并与建设。中国大学传统的主要收入有两块：学杂费和国家财政拨款。而高校扩招后，国家财政投入没有及时跟上，地方院校特别是经济欠发达地区的地方院校的财政投入增加不够，学杂费亦难以填补扩招给高校带来的建设资金缺口。在此条件下，高校只能向银行大量贷款。从1998年以来，哈尔滨理工大学的财政投入占学校决算收入的比例基本保持着较快的下降势头，当年占60.7%，到2006年已下降到27.3%。

　　评论二：高校的高额负债问题与教育产业化有关。在社会主义市场经济体制下，教育系统要更好地适应市场需求，需要适当引入竞争机制，以提高教育资源的配置效率，也需要多渠道筹措教育经费，非义务教育需要实行成本分担，但这些改革不是要把整个教育系统变成营利性事业。而在所谓的教育产业化过程中，大学收费使得各高校盲目扩招，引起学校教学和生活设施的紧张，在国家投入不够的情况下只能贷款搞建设，高校的高额负债由此就成为不可避免。

　　评论三：部分高校的贷款申请和利用过程存在盲目性、随意性。有专家认为，如今的高校贷款扩建热与20世纪80年代的国企贷款热惊人相似，银行经营存在“垒大户”倾向，贷款风险高度集中，银行贷款被当成了高校扩大规模，渡过难关的“提款机”。高校在申请贷款时，对贷款的利用及偿还，都缺乏科学规划，存在盲目性与随意性。同时，高校沉重的冗员压力、高昂的吃喝成本、设备的闲置浪费等“隐性消耗”也影响着经费的使用效率。

　　评论四：高校教育资金短缺与当前我国教育支出的结构性问题有关。有关人士认为，高校通过银行贷款短期内解决了教育资金严重缺乏的问题，但无法改变目前我国教育支出的结构性问题。目前我国教育财政支出侧重于义务教育阶段，对高等教育投入相对较少，而地方院校相对部属院校投入更少，很难满足高校跨越式发展的资金需求。

　　评论五：高校债务也与教育部的一些教学评估体系有关。目前很多高校硬件设施欠账较多，面对教育部的教学评估，高校害怕评估结果不好影响招生，因此在应对评估过程中为争取达标投入较大。仅哈尔滨理工大学一所高校为补欠账就投入了1亿多元。有的高校负责人认为，为了应对高校评估，“不死也得扒层皮”。

　　四、政策献言

　　1、督促学校发挥自身潜力实施自救。解决高校债务问题必须发挥高校自身的主动性，有关部门要做好这方面的督促工作。高校主动性一旦调动，办法总比困难多。比如，负债高校的老校区一般地处市区，土地升值快，学校在政策允许的前提下可以出让空置的土地、校舍，缓解资金困难；高校还可以充分利用科研成果转化等办法筹措资金；另外在政策范围内接受企业(或财团)的捐赠以及采用其他金融手段等，都是可能的自救措施。

　　2、尝试“民投公租”等形式拓宽融资渠道。目前身陷债务困境的高校可以尝试向民间拓宽融资渠道，走多元化筹集资金的道路。所谓“民投公租”就是对现阶段国家财力难以解决而高校又急需扩建的教育设施，和企业的融资租赁方式一样，鼓励社会力量兴办，学校按照社会投资收益率和固定资产折旧率，给投资者偿付合理的租金，保证项目的正常收益水平，从而调动社会投资高校教育的积极性。这样既可以解决银行要求的担保或抵押问题，又可以解决高校急需的资金问题，还可以分散高校由于融资而引起的财务风险。除了“民投公租”形式外，发行教育股票或教育彩票等融资方式也值得研究。

　　3、督促高校合理利用银行资金。国家可通过制定相关的政策措施，督促高校合理使用银行资金。在进行投资决策时，高校一定要对投入和产出、成本和效益进行充分的可行性论证，谨慎选择；高校在利用通过负债取得的资金过程中，要自始至终加强对资金的计划管理和目标管理。高校还应尽快引入总会计师制度，保障资金使用的透明度，加强资金使用的制度建设和监管力度，避免不合理支出以及贪污浪费等现象，挤干高校教育成本中的水分。

　　4、科学管理高校贷款行为。一是国家应尽快出台规范高校银行贷款行为的规范性文件，使各高校依照规定，按其自身的发展规划向银行贷款，督促其合理地运用银行贷款。二是商业银行应严格履行审批程序，不能因为高校贷款的特殊性而有丝毫放松，对包括计划贷款总额、贷款用途、用款计划、贷款期限、还款方式及贷款责任人等内容都要严格审查，从而杜绝高校贷款的任意性，逐步规范高校的贷款行为。三是有关部门应为高校建立负债风险防范指标体系以控制贷款比例，为每所高校设定可贷款的上限额度，设置预警指标，超过指标之后需要审批，从而本着适度负债的原则，帮助高校化解贷款风险。高校管理者也可通过该指标体系定期进行分析，正确评估高校当前的财务状况、经营成果，测定负债投资对高校当前和未来财务状况的影响，从而更好的做出贷款决策。

　　5、政府出面协调现有债务的偿还。对业已形成的贷款负债，由政府出面会同相关银行对贷款实施优惠政策，降低利率，帮助高校化解财务危机。国家和地方政府还可以对高校贷款进行政府贴息，同时出台政策将税务部门从高校征收的税收作为还贷付息的专项经费部分返还高校。由于教育具有一定的公共物品性质，政府投资应该随着经济的发展不断增加，改变目前教育投入占经济总量份额很小的现状，是缓解高校债务的主要办法。

　　6、设立可持续发展高校偿债准备金。通过设立偿债准备金可以促使学校有计划地集中、储备偿债资金，在一定程度上遏制部分高校不顾实际情况盲目贷款的冲动，避免债务到期集中偿还影响学校正常运转的问题，减轻财务负担，降低财务风险。学校应当对偿债准备金进行严格有效管理，保证该项资金只用于偿还债务，严防将偿债准备金挪作他用，以增强偿债能力，确保财务稳健运行，实现高校事业的可持续发展。

　　7、调整高校教学水平评估体系标准。教育部正在实施的本科教学水平评估体系标准相对单一，在客观上促动了一些高校的盲目发展行为。因此，建议教育部对这一评估指标体系进行调整，区别不同类型、层次的高校，制定分类指导、分层次评估的指标体系，引导高校走“以提高质量为核心”的道路，避免单纯的规模扩张带来的高负债等问题。

　　8、引进民间资本、建立股份制高校的方式值得考虑。国外的一些经验可供借鉴，比如可以建立大学理事会，并将其作为大学财政与行政的最高决策机构。理事会以独立理事为主，校长由这个理事会选聘，并对其负责。大学的重大建设、发展项目，必须由该理事会审议。这样，大学将成为一个独立的法人，理事会将是一个信托机构，接受政府拨款和捐款，并尽到善意使用信托资金的法律责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　（供稿：北京大学公共政策研究所

　　　　　　　　　　　　　　　　　执笔人：王雅琴、肖立辉、宸心）