渐行渐宽的解决纠纷新路

——上海浦东新区法院诉前调解机制调查作者：包 蕾 张 嫣  发布时间：2009-03-24 08:12:13
 

编者按：为实现社会纠纷解决的公正、和谐、效率的价值目标，保障人民群众便捷、经济地解决各类纠纷，上海市浦东新区人民法院于2006年开始创新诉前调解机制，根据当事人自愿原则，对部分民商事纠纷和刑事自诉案件在立案审查阶段，引导当事人选择该院聘任的诉前调解员或者有关调解组织进行调解，将调解达成的协议经法官审查后直接出具民事调解书，调解不成的，启动诉讼程序。经过三年的探索实践，浦东新区法院形成了具有自身特色的调解模式，2008年5月被最高人民法院确定为多元纠纷解决机制改革试点单位之一。浦东新区法院融合我国现有人民调解和诉讼调解两种模式的长处，整合社会调解资源和司法解决方式，以有效、经济、快速及便利地解决纠纷为目标，以建立社会解纷机制与诉讼程序有效衔接的平台为基本思路，以社会化调解程序前置与司法即时确认相结合为基本方式，探索出一条和谐解决纠纷的新路。
渐行渐宽的解决纠纷新路
——上海浦东新区法院诉前调解机制调查
一组数据  彰显机制成效
减负——分流法院五分之一民商事纠纷，受理纠纷种类达84种
据了解，2006年2月至2009年2月，浦东新区法院诉前调解共受理民商事纠纷17177起（不包括经诉前调解成功后当事人不起诉的纠纷689起，下同），占法院同期民商事收案总数的27%。调解成功共计12406起（出具民事调解书5158起、撤诉7248起），共占法院同期民商事案件结案总数的 21%。诉前调解有效地分流了日益增长的案件数量，减轻了一线法官沉重的办案压力。
从纠纷种类来看，截至目前，诉前调解调处的纠纷种类达84种，较2007年49种纠纷类型，几近翻了一倍。浦东新区法院一方面稳步推进对婚姻家庭、继承析产、相邻纠纷、借贷等传统民事纠纷的调解，保持诉前调解对传统民事纠纷的调处优势。另一方面拓展范围，将更多的纠纷纳入诉前调解：高度关注民生，对群众在劳动就业、医疗、住房、物业服务等方面的纠纷，积极做好引导工作，尽量引入诉前调解；适应物权法的颁布实施，调处了11类物权纠纷，充分体现了为民事主体的物权利益提供有力司法保障的作用；将案件复杂、矛盾尖锐的医疗纠纷纳入诉前调解范围，缓解医疗纠纷的对抗程度和审判压力；开展知识产权、建设工程、公司等专业性较强的纠纷的行业调解；探索刑事自诉和附带民事诉讼的调解。
便民——纠纷调处周期仅7天，一次调解成功率达97%
2008年8月15日上午，一名外地律师冒着酷暑来到浦东新区法院，送来了一块“司法为民”的匾牌，高度赞扬诉前调解高质高效、便民利民。
原来，这名律师代理的福建某集团公司与位于浦东新区的上海某投资公司因合作开发房地产发生了纠纷，代理律师滞留上海沟通多日仍协商不成。无奈之下，7月31日，代理律师放弃努力，买好次日晚返回福建的机票，并于当天下午到浦东新区法院递交材料，申请立案。浦东新区法院诉前调解组获悉情况后，向该代理律师介绍了法院的诉前调解制度，建议其尝试诉前调解，并考虑到原告是外地当事人，往返上海差旅成本高，决定急事急办，当场通知被告次日调解。次日下午，调解员放弃休息时间全力调解，到晚上八点该案终于调解成功。原告代理人及时赶上航班，盛赞浦东新区法院诉前调解工作的快捷、灵活，倾心为民。
该纠纷的迅速解决，只是浦东新区法院通过诉前调解机制快捷化解众多纠纷中的一个案例。
据了解，浦东新区法院通过强化诉前引导、简化调解流程、优化调解力量，深化司法即时确认，使诉前调解机制更加快捷便民：纠纷平均处理周期仅为7天，有些纠纷当天受理当天就调解成功；一次调解成功率达97％，杜绝久调不结；调解、立案“一站式”，调解不成的纠纷，当场在调解室办理立案手续。当事人双方同时来院的，一般当场安排调解，当即出具调解书；外地当事人来院诉讼的，立即联系对方当事人在最短时间内安排调解，缩短其滞留时间；双方当事人在外地的，尽量多利用电话、传真等方式进行前期沟通，正式调解时水到渠成一次性调结；调解耗时久的纠纷，调解员主动放弃休息，加班加点做完调解工作，减少当事人往返法院的次数。
利民——减免诉讼费用共计300.15万元
浦东新区法院大力推行诉前调解利民措施，通过建立法院诉前调解与法律援助衔接的快速通道以及减免诉讼费用等方式，让老百姓打一个经济、快捷的官司。2008年7月初，法院与浦东新区司法局法律援助中心共同探索将法律援助民商事案件纳入诉前调解程序。具体做法是：在诉前调解过程中，对符合法律援助条件的民商事案件当事人，告知其可以提出法律援助申请；区法律援助中心对受理的民商事法律援助案件当事人，引导其进行诉前调解；诉前调解对此类案件建立快速受理、快速办理的工作机制，并实行减免相应诉讼费的措施，三年来调处纠纷标的总额达12.01亿元，减免诉讼费共300.15万元，实实在在减轻了当事人的经济负担。
维稳——共调处矛盾激化群体纠纷22批次
截至三月初，诉前调解共调处群体纠纷22批次753件，纠纷性质涉及追索劳动报酬、餐饮服务、商品房预售、房屋拆迁安置补偿等等。这些群体纠纷涉及大量被解除劳动关系的企业员工、房屋被拆迁的农民、与开发商极端对立的小业主，有些纠纷当事人是信访老户。诉前调解多措并举，有效化解矛盾，对维护社会稳定起到了重要作用。同时法院诉前调解还加强对现阶段法院不宜受理的某些新类型纠纷的调解引导，以非讼非对抗方式化解矛盾。
四项创新  保障机制运行
调解组织规范化管理
为防止因诉讼外纠纷解决机构或人员调解能力、素质上的欠缺而影响纠纷解决效果，甚至降低人民群众对多元纠纷解决机制的认同。浦东新区法院通过健全领导组织、强化对调解人员的培训等方式，加强对诉前调解的指导和管理。法院在立案庭设立专门的诉前调解组，由1名法官、3名书记员组成，主要负责包括诉前调解的组织、协调、管理、宣传、调研，对案件的筛选，对当事人调解意向的引导，对调解员及辅助人员的调配、安排调解、组织培训，对纠纷的后续处理等。另设1名调解协议专职审查法官，负责调解协议的审查确认和民事调解书的出具。
调解程序科学化设计
浦东新区法院诉前调解程序设计坚持以效率、快捷为主要原则，注重纠纷解决的法律效果与社会效果统一，同时为避免妨碍当事人诉权的行使建立了各种程序保障措施。
法院建立立案引导机制，引导当事人根据自身需要选择解纷方式，充分尊重当事人程序选择权。法院一方面加强立案窗口建议功能。在当事人向法院立案窗口递交诉状时，立案人员根据纠纷类型和案件情况，向当事人发放《诉前调解建议书》，介绍诉前调解机制的特点、程序、优势及与诉讼程序的区别，引导当事人根据自身需要选择诉前调解程序解决纠纷。
法院建立立案分流机制，甄别纠纷类型确定解纷机制。在立案阶段，根据案件的实际情况，将以下将四大类纠纷纳入诉前调解的范围：一是事实清楚、争议不大的简易纠纷，这类纠纷本身就存在良好调解的基础；二是伦理性或人身关系较强的纠纷，诉前调解程序的平和性、非对抗性，有利于当事人之间社会关系的及时恢复；三是技术性较强的纠纷，由于法官非技术专家，这类纠纷的是非曲直往往要通过技术认定，诉讼耗时长，成本高，借助专家力量诉前技术认定并调解，有“事半功倍”之效。四是政策性较强的纠纷，这类纠纷不宜通过对抗性诉讼解决或者通过诉讼难达到较好的社会效果。
在不影响其灵活、简便的程序特征的同时，法院为诉前调解设置程序保障机制：强调调解员应在法律规定的基本原则框架内调处纠纷；注重对调解程序和协议内容进行监督和制约，避免出现违反法律、公序良俗，侵害第三人和社会公共利益的情况；规定调解员对调解过程中从当事人处获得的信息予以保密；在规定的时间内因调解失败立即转入诉讼程序的情况下，诉前调解信息不带入诉讼程序；一旦诉前调解双方当事人达不成调解协议的，立即移入审判庭处理，防止诉讼拖延。
调解形式多样化拓展
三年来，浦东新区法院不断拓展诉前调解形式，从最初的专职诉前调解员调解，逐渐扩充到包含人民调解、行政调处、行业调解、专家调解等调解形式在内的多样化格局，形成了多方参与的调解“大阵营”。
法院面向社会择优聘请了15位专职调解员，为诉前调解的主力军，其中有退休法官6人，退休警官1人，仲裁员1人，街道人民调解员5人。在安排调解的过程中，法院针对各个调解员的法律素养、经验技巧，确定调解对象和范围，以充分发挥其调解专长。
借助浦东新区已建成的覆盖全区的区级、街镇和居（村）委三级调解网络，法院将一些复杂、矛盾尖锐的婚姻家庭、相邻纠纷，跨地域、跨单位的民间纠纷，引导当事人诉前选择人民调解调处。
在一些技术性要求高、专业性强的纠纷中，如医疗、建设工程、房屋装修等纠纷，法院邀请相关专家与诉前调解员一起进行调解，充分发挥专家的技术优势，为当事人提供专业上的参考意见，有效促成当事人达成和解。浦东新区法院从2008年5月开始尝试医疗纠纷调解前置及鉴定前置。目前共有53起医疗纠纷进入诉前调解程序，占浦东新区法院同期医疗纠纷案件收案的68.8%，调解成功纠纷20起，调解不成立案17起，诉前委托鉴定中16起。
浦东新区法院积极尝试与消费者协会、个体私营企业协会等各行业协会及调解委员会等协作，开展诉前调解工作。
行政调处适合处理一些常规性、多发性、社会性和群体性的纠纷，在维护弱势群体利益方面的作用比司法程序更为明显和直接。因此，在涉及社会稳定的动拆迁、市政重大工程建设等引发的群体性纠纷中，浦东新区法院紧密联合行政力量调处，尽可能在诉前化解纠纷，防止矛盾的升级。
调解协议专职化审核
浦东新区法院诉前调解运行之初就实行诉前调解协议司法审查确认机制。通过非诉调解前置程序调解成功的，直接出具调解书赋予调解协议以强制执行效力，以促进纠纷彻底解决。2007年9月，基于诉前调解协议由各审判庭法官自行审核确认存在审核周期长、当事人多次往返法院造成讼累、调解协议反悔率高等问题，浦东新区法院探索实行诉前调解协议由专职法官审核确认制度。该制度实行一年多来，效果显著：促进繁简分流，减轻了审判庭法官的办案负担；充分体现诉前调解快捷便民的优点。由专职审核法官审查确认调解协议，90％的案件均在调解当天就出具调解书并当场送达。当天立案、当天调解、当天拿到调解书，原本繁琐的诉讼程序一天内完成，深受当事人好评。另外，对诉前调解协议效力审核确认的执法标准进一步统一。由专职审核法官统一审核调解协议效力后，避免了不同法官对诉前调解协议效力有不同看法的现象，执法标准统一，有利于办案质量的提高。
多措并举  寻找制度突破
诉前调解机制运作三年以来，在纠纷解决方面取得了显著成效，被称为“和谐社会的创新举措”，然而诉前调解尚属新事物，需要在实践中不断探索完善。
诉前调解的前置性渴望立法支撑
由于现阶段社会公众往往对诉讼外纠纷解决机制缺乏必要的了解和认同，而浦东新区法院的非诉调解前置机制建立在当事人自愿的基础上，缺乏法律层面的保障，实践中往往会出现当事人因不了解诉前调解机制的功能优势而拒绝适用该机制的情形，影响了多元纠纷解决机制的效果。
浦东新区法院院长丁寿兴认为，为了进一步扩大多元纠纷解决机制的适用范围，在立法层面上适度建立强制性的非诉调解前置程序，如从便民、利民的角度出发，对目前实践中调解率较高的婚姻家庭类纠纷、道路交通事故人身损害赔偿纠纷、邻里纠纷、物业管理纠纷等民事纠纷，设定非诉调解前置程序的规定。
“当然，这种‘强制’仅仅是指形式意义上的强制，即法律规定的前置程序，并不剥夺当事人的处分权和诉权，这并不违反调解的自愿和自治原则。在调解不成的情况下，法院即转入正式的审理程序，不会给当事人的程序利益和实体权利造成损害。”丁寿兴说。
诉讼程序与非诉解纷机制间需加强衔接
理想的多元纠纷解决机制应一个各纠纷解决程序之间联系紧密、功能互补、有机衔接的运作体系。这就要求在非诉解纷机制和诉讼程序之间应形成有效的衔接配合。
现阶段，浦东新区法院虽然通过立案阶段的引导和纠纷分流机制来实现两者之间的衔接与整合，但仍存在以下两个方面的问题，影响到这一协调机制作用的发挥：一是纠纷分流机制仍待进一步完善。目前的纠纷分流机制主要是根据案件性质和繁简程度来确定其是否纳入诉前调解程序解决的纠纷范围。而确定何种案件性质应进入诉前调解渠道，则是通过三年来的诉前调解和司法实践逐渐摸索确定的。总体来说，目前仍然缺乏一个科学合理的划分方式来确定纠纷的分流标准。二是各种纠纷解决机制之间的融合有待进一步加强。从浦东新区法院对浦东新区现有的纠纷解决机制的调查情况来看，现有的人民调解、行政调处、行业调解、专家调解等各类纠纷解决机制的实际运作状况参差不齐。如何整合协调各类纠纷调解机制，形成统一的诉前调解机制，促进司法功能和非诉调解功能的有效融合，还需要今后在实践中进一步探索和强化。
诉讼外纠纷解决机制盼望社会更多认同
诉讼外纠纷解决方式的权威性尚未树立，尤其是大部分诉讼外纠纷解决方式达成的调解结果往往缺乏法律约束力，严重影响了该机制的利用率。
一些诉讼外纠纷解决方式在制度设计上存在不足，或宣传力度不够，当事人在发生纠纷时不能方便快捷地选择适用，从而限制了该机制作用的发挥。还有一些诉讼外纠纷解决方式的随意性较大，缺乏必要的程序性规范，社会公信力不高。此外，在司法实践中，很多律师对诉讼外纠纷解决机制的认同感和接受程度不够，也给法院的诉前调解纠纷分流和引导工作造成了障碍。上述因素的限制，都影响了社会公众对诉讼外纠纷解决机制的认同和选择。