英国职业养老金计划的监管探析（一）

[摘要]英国在职业养老金及私人养老金方面所取得了巨大成功，主要体现在：覆盖范围极广；资产规模巨大；投资绩效良好。当然，英国的养老金制度也存在一些问题，但对于进行养老金制度改革的国家来说，英国的养老金制度尤其是职业养老金计划的监管制度仍然有许多值得借鉴的地方。
（世经评论·北京）英国的养老金制度已经引起了国际社会的广泛关注，缘于其在职业养老金及私人养老金方面所取得的巨大成功，主要体现在：覆盖范围极广，达到75%；资产规模巨大，超过GDP的80%；投资绩效良好，1980-1995年平均年收益率超过10%。当然，英国的养老金制度也存在一些问题，主要体现在监管制度的不当可能引发许多陷阱，例如Maxwell欺骗丑闻以及保险公司的高佣金、低缴费水平和个人养老金的误售等。尽管英国的养老金制度存在上述问题，但对于进行养老金制度改革的国家来说，英国的养老金制度尤其是职业养老金计划的监管制度仍然有许多值得借鉴的地方。
一、英国职业养老金计划简介
英国实行的是三支柱的养老金体系，包括公共养老金、职业养老金和个人养老金。公共养老金（Public pension）包括对每个人提供的基本养老金和对雇员提供的与收入相关联的国家养老金，两者都采用现收现付制；职业养老金（Occupational pension）是由私人和公共部门的雇主给雇员提供的，包括确定受益型（Defined Benefit　Plan，DB）、确定缴费型（Defined　Contribution，DC）和混合型（Hybrid　Plan）三种计划类型，绝大多数大公司提供的都是确定受益型（DB）职业养老金计划；个人养老金（Personal pension）主要向自雇人员（self-employed）和没有参加职业养老金计划的人群提供，通常都是确定缴费型（DC）养老金计划。其中，由职业养老金计划构成的第二支柱，是英国养老金体系中最重要的组成部分。职工退休后由国家基本养老金提供最低生活保障，而退休后主要收入来源于职业养老金，所以英国职业养老金计划的地位相当重要。
英国职业养老金计划的规模相当庞大，到2004年4月31日止，英国养老金计划注册当局在Newcastle数据库中注册的养老金计划已经达227085个。其中注册的职业养老金计划的数目达94071个（见表1），总成员人数超过2500万（包括公共事业职业养老金计划）。大部分职业养老金计划成员人数很少，而数目很少的几个大型职业养老金计划拥有大多数的成员（见表2）。
表1：所有职业养老金计划的数目
计划规模大小（成员人数） 2004年3月31日职业养老金计划的数目 占所有养老金计划的百分比（%） 2003年3月31日职业养老金计划的数目 占所有养老金计划的百分比（%） 2002年3月31日职业养老金计划的数目 占所有养老金计划的百分比（%）
2�11 75864 80.6% 80649 80.2% 82196 79.7%
12�99 10675 11.4% 12113 12.1% 13112 12.7%
100�999 5741 6.1% 5990 6% 6096 5.9%
1000�4999 1230 1.3% 1234 1.2% 1155 1.2%
5000�9999 229 0.2% 227 0.2% 223 0.2%
10000+ 332 0.4% 323 0.3% 317 0.3%
总计 94071 100% 100536 100% 103165 100%
注：包括对新成员开放的active计划，新成员不能加入的closed计划，冻结的计划及正在结束进程中的计划。
资料来源：Annual Report 2002�2004，Pension Schemes in the UK. http:://www.thepensionsregulator.ov.uk/opraArchive/Pension_Schemes_UKO_praArchive_pensionsSchemesUK.pdf.
表2：所有不同规模的职业养老金计划成员的人数占总成员人数的比例
计划规模大小（成员人数） 2004年3月31日不同规模的职业养老金计划的成员人数 占所有职业养老金计划总成员人数的百分比（%） 2003年3月31日不同规模的职业养老金计划的成员人数 占所有职业养老金计划总成员人数的百分比（%） 2002年3月31日不同规模的职业养老金计划的成员人数 占所有职业养老金计划总成员人数的百分比（%）
2�11 221907 0.9% 241431 1% 248969 1%
12�99 400158 1.6% 450546 1.8% 484270 1.9%
100�999 1836696 7.1% 1887245 7.5% 1900403 7.6%
1000�4999 2647840 10.4% 2630537 10.5% 2587047 10.4%
5000�9999 1624120 6.3% 1597427 6.3% 1565275 6.2%
10000+ 18839924 73.7% 18304667 72.9% 18216048 72.9%
总计 25570645 100% 25111853 100% 25002012 100%
资料来源：同表1。
从表l和表2的数据可以看出，尽管从2002年到2004年英国职业养老金计划的数目有所减少，但是计划的成员人数却在增加。正是由于英国职业养老金计划的类型多样，规模庞大，发展也就良莠不齐。为保证职业养老金计划的良性发展，英国政府在对职业养老金计划的监管上做出了不懈的努力。
二、英国职业养老金监管的特点
（一）完善的监管体系
英国的职业养老金计划是欧洲最完善的，尤其体现在养老金监管体系上。英国养老金监管的一个重要特点是多体系监管，其中还包括自我监管。不过，英国政府并没有设立一个专门的机构对养老金进行监管，而是由一系列的政府机构和非政府机构来完成这项功能。
英国的养老金监管体系由养老金计划办公室、职业养老金监管局（从2005年4月起由养老金监管局替代）、征缴局（Contribution Agency）、职业年金咨询局、金融服务局（FSA）等几个部分组成。其中，主要监管机构的职责如下：
1、职业养老金监管局（The Occupational Pensions　Regulatory　Authority，OPRA）
英国职业养老金监管局是职业养老金计划的法定监管者，其主要功能包括确保职业养老金计划合法运行和按计划兑现承诺，阻止和预防职业养老金计划受托人出现不当行为，调查那些对职业养老金计划稳健经营有损害的活动以及不诚实的受托人行为，并可以采取相应的行动。
英国职业养老金监管局有广泛的监管权利，主要包括：
（1）有权对严重或长期违反自身职责、涉嫌有不忠诚或欺骗行为、提交过破产申请和已经被取消作为公司董事资格的受托人进行资格注销或停职审查。
（2）如果受托人因违反《养老金法》被注销资格或被开除，或为了保证恰当地管理计划资产　，职业养老金监管局有权任命新的受托人。
（3）如果某个职业养老金计划已被其他的计划所取代，而终止计划可以保护计划参与者的普遍利益，职业养老金监管局有权终止这个计划。
（4）在计划被终止的情况下可以将剩余资产分配给雇员，在整个计划规定的期限内允许“协议退出”。
（5）对“不当行为”进行民事处罚。“不当行为”包括：将计划资产转移给雇主、没有获得精算评估和授权证书、没有提供给付计划或投资指南等。
（6）申请法院禁令防止误用或挪用计划资产；如果挪用计划资产的罪名成立，职业养老金监管局可以申请法院命令，要求违法机构归还计划资产。
（7）在雇主已经从雇员工资中扣减了养老金缴费却没有将缴费及时转账到雇员个人账户的情况下，职业养老金监管局有权命令受托人及时归还雇员缴费，并要求计划受托人向雇员支付延期转账的利息损失。
（8）有权要求受托人、管理人、专业顾问或雇主呈报有关某一养老金计划的特定文件。
（9）有权要求任何一个养老金计划提供有关计划参与者的就业情况、计划文件的保存情况、养老金计划的管理情况等信息。
2、英国养老金监管局（The Pensions Regulatory）
英国在《2004年养老金法》中创建了一个新的监管机构��养老金监管局，以替换职业养老金监管局（OPRA），该机构已在2005年4月6日正式行使权力。养老金监管局吸取了OPRA的经验教训，对职业养老金的监管更加有力。议会通过立法制定目标，使养老金监管局的主要活动集中于使成员利益面临最大风险的计划上。养老金监管局以保护职业养老金计划成员的利益和促进职业养老金计划的良好监管为目的。与OPRA消极等待计划违法行为的呈报不同，养老金监管局比OPRA更主动积极收集相关信息。这使其与受托人等的合作更为有效，从而降低成员利益的风险并且能有效改进计划运行方式。
养老金监管局继承了OPRA的大部分权力，在必要时灵活适当地对各个计划行使其权力，目的是帮助计划有效运行。若出现“不当行为”，则运用权力保证计划正确运行。主要体现在：
（1）支持计划运行。养老金监管局有权使用多种方式支持计划运行。例如，为委托人、雇主等提供实践原则和指南，并在实践中帮助他们；取消无法充分执行其职能的委托人资格等。在与委托人、顾问、投资管理人及雇主协作的基础上，养老金监管局可以运用这些权力提高养老金计划运营的标准。
（2）发布实践原则（Codes of Practice）。养老金监管局新的监管手段之一是利用权力发布实践原则。实践原则可以为委托人、雇主和其他人在遵守养老金法律时提供实践指南。实践原则虽不是法律，但是实践原则中的任一可选择方法必须符合法律规定，否则就可能受到惩罚。
（3）促进计划正确运行。养老金监管局的活动焦点是帮助计划正确运行，当问题发生后，可以提供帮助。根据实际情况，养老金监管局可以决定取消或禁止一个或多个委托人的资格，可以在刑事法庭上征收罚款或批准起诉。养老金监管局新的权力允许其可以要求雇主在计划中支付具体的金额以补充基金积累的赤字，为计划提供融资，使计划的融资恢复到适当的水平。
（二）严格的监管制度
1、英国职业养老金计划的辅助性监管制度体系
为加强对英国的职业养老金计划进行监管，英国政府还建立了两大辅助性监管制度。一项是“仲裁”机制（whistle-blowing），引进专业裁判或者仲裁者，代表委托人的利益；可以对受托人的不当行为进行有效的约束。另一项是“申诉”机制（member-complaints），鼓励广大成员通过该机制，直接将自己的意见或者不满反映给监管机构。
2、英国职业养老金计划监管的法律体系
英国对职业养老金计划的监管体现了高度的法制化特征，其职业养老金计划的监管在法律保障下顺利运行。由于英国的职业养老金计划监管强调以信托为主，《信托法》是最基本的监管法律，而1995年的《养老金法案》对养老金的托管等方面作了补充性的规定。英国政府还通过专门的法律对养老金计划进行监管，主要有《1986年金融服务法》、《社会保障法》和《养老金计划规则》等。《2004年养老金法案》的出台是特别针对职业养老金计划的监管。
（三）有效的监管模式
英国是盎克鲁一撒克逊国家之一，其职业养老金计划监管实行的是“审慎人”规则监管的模式。“审慎人”规则的主要特征有：应当勤奋和按规则行事；细心、熟练，受托人必须像一个审慎处理自己财产的人一样细心、熟练地履行自己的职责，要求受托人对受托的信托、计划或基金有相当程度的“熟悉”；监督的职能，受托人有责任监督和评估被委托的职能是否被合适和审慎的履行；忠诚职责，要求受托人的言行必须全部以计划参与者的利益为出发点并代表他们的“最大”利益；分散化原则，受托人为审慎管理资产采取各种有效措施，尽可能分散资产运作过程中的风险和避免不适当的风险，使资产管理效应最大化。英国对职业养老金的资产组合没有太多限制，一般只规定了发行人、各类投资工具、风险、所有权集中度，而没有规定资产持有类别的上限。具体来说，就是对DC计划有集中度限制，投资于任一共同基金不超过10%，投资于一个管理者运行的基金不超过25%，自我投资不超过5%，对海外资产投资则没有限制。由于“审慎人”规则监管模式具有相当大程度的灵活性，衡量的是投资决策过程，是一种适应资本市场和金融理论发展的动态型自我监管，但同时对投资管理人的内部控制和治理结构、监管当局的监管能力和司法体系都有较高的要求，其核心在养老金的内部治理上，而监管当局也对养老金投资的内控方面有更为严格的信息披露要求。英国的经济发展已经很成熟，金融体制比较完善，基金管理机构也得到一定程度的发展，因此，英国所实施的这种“审慎人”规则的监管模式对其职业养老金计划的监管非常有效。
（四）全面的监管项目
英国职业养老金的监管项目非常全面，主要体现在1995年《英国养老金法案》中，各个方面的详细情况见表3。
表3：英国职业养老金监管的主要情况
监管项目 详细情况
资产组合分配 “审慎人”原则；5%自我投资限制，DC计划的集中度的限制。
基金积累 计划必须进行基金积累以获得税收优惠。
结余权 允许缴费假期。对资产收益征税。终止计划必须提供指数化受益。
缴费和佣金 DC计划低水平的缴费义务（4.6%）。直到引入“利益相关者养老金”才有佣金监管。
成员资格 养老金计划成员资格目前对于雇主和雇员都是自愿的。
受益保险 共同保险避免由于欺诈而产生的损失。
一致性 养老金计划成员可以选择与社会保障相关的收入。
年金 养老金计划成员必须购买年金，并受到有一定数量税收减免的一次性支付的限制。DC计划允许在75岁前错开购买年金。
受益指数化 职业养老金计划受益指数化必须达5%。
可携带性 必须有2年积累缴费，累积受益指数化达5%，可以在其他养老金计划中转移。
受益 限制税收减免的收入，延迟提前退休的年龄。
受托人 DB计划中受托人的组成必须有三分之一的人选由养老金计划成员推选产生，DC计划中受托人的组成必须有三分之二的人选由养老金计划成员推选产生。并在法律上规定受托人的义务。
信息 大量的信息披露要求，给予“最佳建议”是推销员的义务。
监管机构 负责的机构包括国家税收局、OPRA和FSA金融服务局等。
资料来源：The Regulation of Funded Pensions � A Case Study of the United Kingdom，E PHILIP DAVIS，2001。
（《国际经贸探索》，刘子兰，刘雪梅）
紫晶 摘编
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