神马文学网从历史看中国的县政问题
来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/05/23 15:57:03
近几年来，政制领域所发生的诸多引人注目的现象，多以县级政府及其官员为主体，或与其有直接关系。
首先，各地纷纷采取“强县扩权”的措施，将原来由地市级政府掌握的诸多社会、经济管理权力下放给县级政府。这已被视为最重要的行政改革措施之一。有的地方还把县委书记的行政级别从处级提升为副厅级。“县域经济”的说法也在沉寂了十几年后再度流行起来。
另一方面，县级政府似乎也是整个政府中问题最多的层级。比如，县委书记、县长的腐败问题似乎十分严重。很多热点新闻涉及县级政府滥用权力的行为，比如网络文字狱事件基本上是由县级政府制造的，再比如相当比例的群体性事件也正发生在县级管理层面，民众的抗议也经常直接针对县级政府的行政行为。
似乎正是因应这些问题，各级政府采取了种种措施，比如执政党对县委书记进行系统的轮训；县级其他部门的官员，比如县长、县公安局局长、县法院院长，也按系统被召集到北京进行全面轮训。更有学者大声疾呼，“州县治则天下安”。当然，有些县级政府似乎也有进行政治变革的强烈冲动。
上述三个现象是有矛盾之处的。这种矛盾恰恰说明了，处于中国政府架构中的县政是有其内在的制度逻辑的。合理地安排县制，解决县级政府层面目前存在的问题的前提是分析县政运转的基本逻辑。
自上而下的授权易致权力腐败
周秦之变乃是中国历史的一场巨变，其影响也波及于今日的政制。周行封建之制，分封在外的诸侯享有相对独立而广泛的统治权，诸侯再行分封。各级领主依赖宗法之礼与周王、并相互之间维持一种亲情加契约的关系。随着亲情淡漠，礼崩乐坏，封建制于春秋时代走向松动、瓦解。秦灭六国，正式建立“郡县制”。
黄宗羲早就指出，郡县制的实质即是君主专制，它区别于封建制的关键在于:君主对于臣民享有绝对而直接的统治权。但当然，君主事实上不可能统治管理如此众多的臣民和广阔的领土，因而，君主制必然伴随着官僚制。官僚制乃是君主专制的郡县制的支柱性制度。为进行有效统治，君主建立了一套从中央到地方的官僚控制体系，所有官员都是“流官”，均由君主以这样那样的方式在全国范围内选拔，并直接或间接在全国范围内委任、调动。因此，用中性的社会科学术语来说，郡县制是单一制。从政府架构的角度看，郡县制是中央集权制，地方政府的所有权力来自中央政府授权。秦以后两千多年的中国，基本上奉行此制。
在郡县制下，君、官、民组成一个等级森严的金字塔体系。君主是主权者，享有绝对而全面的权力。君主将其权力授予官僚，这些官僚构成了从中央到地方、自上而下地控制、监督的政府体系。官僚制的基本原则是所有官员只对上负责，不对下负责。官僚组成的政府则统治臣民。君、官、民三者的权力是绝然不同的:君对官和民拥有绝对的权力，官对民又拥有绝对的权力，同时上级官员对下级官员也拥有绝对的权力。
先贤云:绝对的权力导致绝对的腐败，因而，郡县制下的君主、官僚体系都有一种腐败的内在倾向:官员们倾向于滥用权力，以谋取私人利益，从而引发官、民冲突，最后演变为君、民冲突。因为，他们的权力都未受到有效约束。儒家确实是这一结构内部的一支宪政性力量，但它所诉诸的手段通常只是对皇帝进行道德说教，要求官僚们自我约束。这当然难以有效发挥限制、约束权力的作用。因而，明末思想家黄宗羲、顾炎武等都已认识到，专制+官僚制，以权力的自上而下授予为基本原则的郡县制，已陷入死路。
县级政府直接与民众打交道
今天的评论家总喜欢引用“州县治则天下安”之政治教条。但此说只是对一种期望的表达，而非对现实的描述。在郡县制下，州县总是不安，民众总是认为县政府最坏，官、民冲突总是发生于州县一级政府。原因何在？
政府对人民的统治-管理-服务，大体可分为两大类型:第一种是“重叠治理”。不同层级的政府之间不存在明确的上下级关系，相反，它们是分立的、平行的。每一个政府在不同的领域直接向民众供应不同种类的公共品，而不借助其他政府。如此一来，不同的政府将承担性质相当不同的职能。这样，也就不存在一个全能的政府，每个政府所能控制的范围都是有限的。另外，每个政府在使用权力的时候只能使用本级政府的权力，而不可能指望借用其他政府的权力，因而，这种权力也是一种单薄的权力。
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