地方人大设立常委会30年 中国式民主的生动实践(中国青年报 2009-7-20)

    如今，30年过去了，地方各级人大常委会枝繁叶茂、硕果累累：我国现行有效的地方性法规近8000件，其中90％以上由地方人大常委会制定；截至2008年年底，全国省级人大常委会共进行了3400余次执法检查……

    有关专家称，地方各级人大常委会的设立，使民众在地方人大闭会期间，通过人大常委会来管理地方事务成为可能，能有效行使人民当家做主的权力。地方人大常委会30年来生动而丰富的实践，为中国式民主作了最佳诠释。

    25年间3次酝酿

    回顾历史，地方人大常委会的设立坎坷曲折，伴随着中国民主法治的沉浮进退，在25年间历经3次酝酿。

    全国人大常委会法制工作委员会原副主任张春生，是位“老人大”，往昔的一幕幕在他脑中，历历在目。

    1954年9月15日，一届全国人大一次会议召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来，但是当时没有规定地方人大设立常委会，地方政权体制仍延续“议行合一”。

    “随着时间的推移，地方人大没有常设机构产生的弊端和障碍越来越明显。”张春生回忆说，“我国《宪法》赋予地方人大及其常委会立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权，但行使4项权力全靠1年1次会，休会的时候就没人管了，日常工作也没法开展。”

    更为关键的是，地方政权机关“议行合一”的体制，具有明显的缺陷。曾担任全国人大常委会办公厅研究室主任的程湘清说：“自己任命自己，自己监督自己，于理于法均不相宜，不便于国家权力机关对行政机关和司法机关的监督。”

    1957年上半年，由时任全国人大常委会副委员长兼秘书长的彭真直接领导，全国人大常委会机关组织开展了一次关于健全人大制度的研究，其中很重要的一项就是：建立县级以上地方各级人大常委会，加强对地方行政机关、司法机关的监督。

    1965年，随着全国经济走出低谷，民主制度建设一度“回暖”，然而地方人大设立常委会的提议，被随之而来的“文革”冲击搁置，各级人大工作更几近瘫痪。

    1979年一锤定音

    1978年，党的十一届三中全会确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制这一重大历史任务，县级以上地方人大设立常委会的问题第4次被提出来。1979年2月，由彭真担任主任的全国人大常委会法制委员会在征求对地方组织法修订稿意见时，地方人大应当设立常设机构的呼声颇高。

    回忆当年情景，曾担任过全国人大常委会法制工作委员会主任的顾昂然清楚地记得，70多岁的彭真生病住在北京医院，仍然把他找去研究县级以上地方人大设立常委会的问题。

    1979年5月17日，彭真专门向中央写了论证报告，其中第三个方案明确提出县级以上地方各级人大设立常委会，并表态“这个方案可能比较好些”。

    中央领导审阅了这个报告，邓小平很快批示：“我赞成第三个方案。”邓小平对彭真说：县级以上地方人大设立常委会，是一个重大改革。

    历经3次酝酿、跨越25载，县级以上地方人大设立常委会终于一锤定音。1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过了《关于修正中华人民共和国宪法若干规定的决议》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称“地方组织法”），明确规定，县级以上地方各级人大设立常委会。

    1979年8月，西藏自治区人大常委会成立，成为我国第一个省级人大常委会。到1980年6月，全国29个省级人大都设立了常委会。两个后设立的省级行政区海南省和重庆市，分别在1988年8月和1997年6月设立了人大常委会。

    万事开头难，张春生回忆说，当时地方各级人大常委会成立以后，机构和组成人员都是新的，工作如何开展成了首要问题，一些省级人大常委会工作人员在北京停留多日，与全国人大常委会工作人员多次座谈，详细了解常委会如何开展工作。各省级人大常委会负责人列席了五届全国人大常委会第十四次会议。

    开始的时候，地方人大常委会老同志比较多，社会上也有一些议论。彭真说，人大常委会是权力机关，也是工作机关，不是“养老院”，不是“清谈清谈”、“建议建议”，而要依法行使权力、开展工作。

    1980年4月，在全国人大常委会召开的地方人大常委会负责人座谈会上，时任全国人大常委会副委员长的彭真第一次对地方人大及其常委会主要职权作出重要概括：立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。

    百姓距国家权力殿堂并不遥远

    制定地方性法规、邀请公民旁听人大常委会会议、向社会公开征集立法项目、执法检查制度化……

    30年来，地方人大及其常委会积极依法履行各项职权，创新性地开展立法、监督工作，有效行使人民当家做主的权力，通过大量丰富而生动的民主法治实践，开创了地方人大工作的一片新天地。

    1979年，地方组织法修改，规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规，极大地激发了人民自主管理、社会参与的动力与活力。“地方性法规从当地实际出发，对法律、行政法规进行补充细化，对地方的改革、发展、稳定起了很大作用。”张春生评价道。

    时至今日，家住北京市东城区草园胡同的牛大爷对2005年8月14日那场激辩仍记忆犹新。

    以北京五环路为界，圈定烟花爆竹燃放范围是大是小？除夕到正月能全天放鞭炮吗？北京市人大常委会就《北京市烟花爆竹安全管理条例（草案）》举行立法听证会，由“禁放”转变为“限放”。

    “这是咱老百姓自己的事儿，当然得关心。”牛大爷特意把儿子叫来，让他教自己看网上直播。听证会上，包括退休工人、公司职员、在校大学生在内的16名陈述人各抒己见，气氛热烈。

    当年9月，参考听证会上的意见，北京市人大常委会审议通过了《北京市烟花爆竹安全管理规定》，对烟花爆竹燃放的时间、空间予以严格限制，同时建立了烟花爆竹的专营销售制度，居民、村民和业主可以就居住地区燃放烟花爆竹自定公约。

    “那天的会真起作用！”牛大爷不由得感叹道。围绕民众关心的议题举行的立法听证会，不仅体现了民主立法程序，更让普通民众发现自己距离昔日“神秘”的国家权力殿堂并不遥远。

    立法听证，因其能充分反映民情、民意并能广聚民智而越来越多地出现在地方人大的立法活动中，如今已经成为地方人大开门立法，实现立法科学化、民主化的重要手段。

    近年来，地方人大及其常委会立法创新层出不穷：公布地方性法规草案，广泛征求民意；向社会公开征集立法项目……

    2007年10月，《甘肃省人大及其常委会立法程序规则（修正案）》获得通过，该法规在全国首次确认了公民拥有直接向人大常委会提出立法建议项目的权利。立法专家称之为“具有破冰意义”的公民民主法治实践。

    对“一府两院”进行监督，是地方人大常委会的重要职权。2001年2月，辽宁省沈阳市十二届人大四次会议上，该市中级法院工作报告未被通过，2000年沈阳市发生的一系列腐败案是代表们对法院报告不满意的主要原因。这是我国人大有史以来，法院工作报告首次被人大否决。

    同年3月27日，沈阳市中级法院院长贾永祥被撤职。8月9日，沈阳市人大加开了一次会议，审议并表决通过了《沈阳市中级人民法院整改情况和2001年工作安排的报告》。

    2006年，监督法出台，以立法形式明确了监督方式：听取和审议专项工作报告、计划预算报告、执法检查、规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职。

    30年来，地方人大及其常委会的生动实践表明，中国式民主正走在大路上。

    本报北京7月19日电

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