“首长工程”的害处/秦晖

　　其实，“首长工程”、“条子项目”这类东西不要说市场经济，就是真正意义上的计划经济也不允许这么干的

　　我国改革开放前盛行“抓好典型，带动全面”的工作方法，在当时的历史条件下不能说没有成效，但给“典型”“吃偏饭”的做法也造成了严重的积弊。那时什么地方一旦成了领导抓的“点”，立时身价百倍，越是大领导，他抓的“点”越不得了，各部门有求必应，财政特殊拨款，物资特殊供应，“只算政治账，不算经济账”。结果往往造成弄虚作假，浪费严重。其效果好者，往往也是“典型好，成本高，学不了”；而其效果差者，或者是以邻为壑，损人利己，“肥了典型，瘦了全面”；甚至劳民伤财只搞了个花架子，连“典型”本身也并未得益，只为某些个人增添了政治资本。更有甚者，许多个人与单位本来是艰苦创业、踏踏实实搞起来的，然而一旦被树为“典型”，就凭借政治靠山拥有了某种特权。明白人能够自觉自限的还好，而那些没有自知之明者，往往恃宠而骄，不可一世，成为胡作非为的恶霸式人物而走向了反面。

　　改革开放后政府工作方式有了很大的改进。但无庸讳言，计划经济时代的一些做法仍然很有影响。领导抓“点”的传统就是一例。而且在新形势下它常常还带有新特点，如经济上的承包制被借鉴到政府工作中，干部分片包干、定点帮扶的各种责任制广泛发展起来。尤其在农村工作中，举凡扶贫、减负、调整产业结构、消灭乡企空白、推行富民工程、增收计划、科技示范，都使用这种方法。应当说上面开展这些工作的出发点是很好的，抓“点”带“面”的做法也并非不可用。但过去以不恰当方式树“典型”的教训也应当记取。特别是如今一些地方抓“点”引入了承包机制后，保“点”不仅涉及政治资本，有时还涉及经济利益，在权力制衡机制不健全等情况下，除了传统弊病外还容易造成新的问题，不可不引起注意。

　　其实，“首长工程”、“条子项目”这类东西不要说市场经济，就是真正意义上的计划经济也不允许这么干的。现代无论是计划经济的提倡者还是否定者，都认为作为工业文明产物的计划经济以“理性的扩张”与“科学主义”为特色，讲的是计划均衡，追求的是资源配置在数理逻辑上的“最优解”，它与那种古已有之的长官意志、超经济强制下的“无计划的命令经济”不是一回事。农民群众形容后者说：“张书记填，李书记挖，王书记来了又一法，搞得咱农民没办法”。正如当年那篇批评“西水东调蠢事”的著名社论所说：那时根本不把“计划”当回事，而是“用个人的喜恶来左右一切”，“于是，设计改来改去，坝址忽上忽下，真理被谬误取代，科学为献媚遮蔽。你要坚持不同意见，那就是‘立场问题’、‘态度问题’，甚至是‘搞阴谋出难题’。不幸，这样的事情，前些年在我们国家还是不少的。”

　　难怪正是在计划经济的“规章制度”、“条条框框”都被砸烂的“文革”时代，“首长工程”、“条子项目”却空前地大行其道了。应当说，以“首长工程”、“条子项目”和大轰大嗡的运动为特征的“无计划的命令经济”既不如市场经济也不如严格理性化的计划经济。邓小平曾指出：“我们的改革其实在1975年就开始了，只是当时叫做‘整顿’。”众所周知，1975年的“整顿”并没有任何市场色彩，它只是在一定程度上恢复了“文革”中被破坏的计划经济秩序，使“首长工程”式的胡闹有所减少，但就这样，中国经济立时就有了明显的起色！这也从反面说明那些“首长工程”有多糟了。中国改革起步十分顺利，不像多数东欧国家转轨前期那样艰难，很重要的一个原因就在于东欧人摆脱计划经济是要付出代价的，而我们摆脱那种“无计划的命令经济”则无须付什么代价：不管计划经济还是市场经济，随便什么都比那样胡闹好！

　　当然，后来我们的改革就不仅是“整顿”，而且是越来越转向市场经济的轨道了。但如果说计划经济都不能允许大搞“首长工程”，市场经济就更不能这么干了。市场经济讲的是公平竞争。政府在其中的角色有人说是“裁判”，其实确切地讲，我看不如说是“赛场看守者”。企业进场来竞争，各自比产品、比价格、比服务、比经营，谁是“裁判”？消费者才是“裁判”。企业在竞争中能否胜出，不是政府说了算，而是由市场本身，确切地说是由消费者来说了算的。但是，不管政府是“裁判”也好，是“赛场看守者”也罢，它总是不应当进场踢球的。而领导运用公共权力帮助自己的“点”获取竞争性很强的稀缺资源，那就是公共权力进场踢球，是违规之举了。

　　当然，定点帮扶与搞典型的工作方法不是不能用。在政府职能与治理机制改革尚未取得本质性的进展时，注意以下几点应当有助于减少这些方法被扭曲：

　　第一，帮扶应当是政策帮扶、资讯帮扶、法治－文化帮扶和教育帮扶，而不是“特权帮扶”。帮助当地落实各项政策以排除妨碍发展的可能的体制性阻滞，提供各种适用技术与其他经济信息以开拓发展机会与选择空间，提高人们的法治意识以帮助他们争取和维护自己的合法权益，提高人们的文化素质以改善当地的人力资本供给，帮助当地形成内在的发展动力，这些都应是帮扶的主要内容。

　　第二，如果需要和可能给予某些特殊的利益性照顾，则一定要以法律与政策条件为基础，条件相同者一视同仁，不能因是否某人的“点”而有所厚薄。除非属于个人慈善性质的捐助，国家和社会给予的利益性照顾不应带有个人恩惠色彩。

　　第三，考察政绩应当以面上的情况为依据，不能以“典型”论政绩，以免产生损“面”保“点”、厚此薄彼的恶性激励。那种“官造典型，典型出经验，经验出官”的模式与“官出数字，数字出官”的模式一样，都应当摈弃。只要切实注意这几点，定点帮扶变成“首长工程”的现象就可以尽量减少。当然根除此弊还是要靠体制的改革。（作者单位：清华大学历史系）（编辑：姜志）