赵剑飞：油价接轨待何年(《财经》 2008-12-8)

油价接轨待何年

　　成品油价格改革仍只是一个过渡性方案

　　成品油价税费改革中，燃油税虽然是当前众目所集，但其重要性可能并不如成品油定价机制改革。正因如此，12月5日晚间，国家发改委对外公布《成品油价税费改革方案 （征求意见稿）》（下称征求意见稿），关心中国成品油定价机制改革的观察者们感到了失望。
　　征求意见稿在成品油价格形成机制方面仅在现行框架上略作修改：国内汽、柴油出厂价格以国际市场原油价格为基础，加国内平均加工成本、税收和合理利润确定。此外，现行汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格。“最高零售价格以出厂价格为基础，加流通环节差价确定，并将原流通环节差价中允许上浮8％的部分，缩小为4％左右。国家将继续对成品油价格进行适当调控。” 
　　国家发改委能源研究所原所长周大地告诉《财经》记者，他认为这仍然只是一个过渡性方案，而在未来一段时间内，也看不到中国油价完全放开的可能，油价定价权仍在政府手中。

捆绑的代价
　　此次燃油价税费改革方案出台，可见的理由是国际油价近期的大幅下跌。从上世纪90年代开始的成品油价格机制和燃油税改革，十余年来受困于高油价、利益纷争等原因，曾多次呼之欲出而又偃旗息鼓。
　　今年7月，国际原油价格创下147美元/桶的历史高价。之后，随着美国次贷危机影响逐步扩散，油价掉头向下，如今已经跌至45美元/桶以下，短短四个月跌幅接近70％。
　　同期，中国自从在北京奥运会召开前的6月20日，将国内成品油价格每吨上调1000元后，油价便被锁定，至今没有下调。这导致国内油价明显高于国际油价，不满之声四起，各地出租车司机爆发的群体性事件亦此起彼伏。
　　根据美国商业银行摩根士丹利的分析报告，新加坡的汽油价格自6月以来已经下跌超过70％，至2287元/吨，与国内汽油价格相比差幅为44％。中国国际金融有限公司（下称中金公司）的研究报告则称，随着原油价格回落，到11月20日，新加坡92号汽油价格跌落至2323元/吨，比国内汽油出厂价便宜2938元/吨。近一个月以来的汽油平均价差分别为2014元/吨，柴油平均价差也达到1545元/吨。中金公司分析师张金涛认为，国内汽油价格有望下调1000元至1500元/吨，柴油下调800元至1200元/吨。这相当于国内汽油每升价格高于国际价格汽油约1.60元，柴油价格每升高出约1.30元。
　　可以理解，当众多开车族和工商业者在承受了四个月高油价之后，等来的不是油价下调而是燃油税即将开征的消息时，其失望和不解有多么强烈。
　　对此，中国石油天然气集团公司（下称中石油集团）一位管理人士亦向《财经》记者承认，按理说油价下调和开征燃油税不应该同时来做，“该接轨接轨，该燃油税燃油税。”他进一步解释，现在两者弄到一起，目的可能就是让油价基本不降，或者少降。“否则一接轨油价下来一大块，然后再往里面塞燃油税，油价上涨，群众就该不满意了。”
　　“燃油税附加在油价上，将导致油价往上走，但是油价走低一抵消，基本和现在的油价持平。”财政部财政科学研究所研究员孙钢在接受《财经》记者采访时，也如此解释为何一定要将燃油税与下调油价统一考虑的原因。
　　“现在低油价时进行改革，主要是为了消费者接受起来容易。”中金公司首席经济学家哈继铭说。
　　哈继铭认为，成品油价格改革在国际油价比较高的时候进行意味着涨价，来自方方面面的压力比较大，现在中国的油价已经高于像新加坡这样的国家，此时进行成品油价格改革意味着降价，执行起来阻力就不会很大。“油价可以调下来，之后再加一个税，使得最后消费者面临的价格与目前的水平没有太大的变化，可能略有下降。”
　　不过，也有很多反对者认为，所谓同时出台可减小改革阻力的想法只是一种一厢情愿的“鸵鸟政策”，因为消费者的账算得非常清楚，他们知道同时出台“一揽子计划”与先调油价及改变成品油定价机制，再推燃油税费改革，对最终价格的影响并无区别，反而是油价延迟下调带来的利益损失最现实。
　　根据征求意见稿，成品油消费税按单位税额征收，并不会与成品油价格挂钩。不过，周大地表示，也不排除根据油价变化重新确定成品油消费税的可能。

油价管制进退失据
　　不过，相比备受关注的燃油税费改革，在此次一揽子油价改革方案中，成品油价格机制的接轨易为人忽视，其具体执行方案亦缺乏公开讨论。
　　在承受多年油价管制之苦后，接轨已是石油化工企业、工商业者以及普通消费者等各方的共识。对于政府在不同时期出于稳定和平衡做出的各种价格选择，似乎没有人买账。石油企业埋怨政府在国际油价上涨时迟迟不上涨，消费者则对国际油价下跌时国内油价迟迟不跌满腹牢骚。

　　几乎所有人都认为，现在是中国油价与国际油价真正实现接轨的最佳时机，而且很可能是一个稍纵即逝的机会。
　　业内认为，目前全球经济危机将进一步迫使石油企业缩减资本开支，未来一旦经济复苏，石油供应仍将出现紧张，石油价格将会维持在较高价位。中国油价机制如果不借低油价之际理顺，实现市场化定价，恐怕会重蹈覆辙，再次陷入进退失据之势。
　　2001年，中国就确定了根据新加坡、纽约、鹿特丹三地市场成品油价格变动相应调整国内成品油价格的机制。根据这一机制，当国际成品油价格变动超过一定幅度时，国家发改委将决定上调或下调国内成品油价格。
　　“这个价格形成机制遵循了与国际石油市场接轨的基本原则，但总体来看还只是被动接轨，并且存在滞后性，还无法真正反映国内供求状况。”国务院发展研究中心市场经济研究所副主任邓郁松曾对《财经》记者如此评论上述方案。
　　2001年时，国际原油价格不过在30美元/桶之下波动。但是，自2003年SARS以后，为防止经济出现滑坡，中国没有随国际油价上涨相应调整国内价格。当时，时任发改委经济贸易司司长的毕井泉曾在一次非公开演讲中介绍，中国的成品油定价机制改革将采取小步快走的方式，使国内油价逐渐向国际油价靠拢。
　　不过，这个想法很快变得不可实现。从2004年下半年开始，国际原油价格开始突破40美元/桶，并在随后两年稳步上涨，到2007年平均价格突破70美元/桶，今年上半年油价上演最后的疯狂，最高涨至147美元/桶。在此过程中，国内油价大部分时间都落后于国际油价。
　　就在油价步步高升的过程中，中国2001年确定的以与国际接轨、市场定价为原则的成品油价格机制逐步被人遗忘。成品油定价权在实际执行中被主管价格的发改委收回，重新走回老路。政府主管部门在国际油价持续攀升时之所以将这套定价机制高高挂起，在国研中心的邓郁松看来，主要是考虑到油价上涨可能对相关行业产生较大影响。
　　其结果是国内成品油价格调整往往滞后于国际价格变化。由于价格机制失灵，供求无法准确预测形势变化做出相应调整，每年夏天南方各省市往往油荒蔓延，不仅排队加油的消费者们人人抱怨，国内石油公司也对利益受损不满。而与此同时，在国内外油价巨额价差的诱惑之下，走私盛行。当国内油价低于国际油价时，大量石油从国内被走私到国外；反之，则从国外被走私进国内。
　　根据美国商业银行高盛的研究分析，2003下半年以来的大部分时间，中国汽油出厂价均低于新加坡市场的进口平均价，只在2007年年初时短短几个月中，中国的汽油出厂价高于新加坡市场价格。但是从今年7月以来，情况大变。
　　高盛的分析报告称，目前国内汽油价格较进口平均价高出123％，柴油价格较进口价高57％。由于国内成品油价格与国际市场的脱轨，中石化炼油毛利自今年10月以来大幅增加，现在达到35美元/桶，但在7月份时中石化炼油亏损达到20美元/桶以上，“国内汽油和柴油的出厂价格大大高于进口平价，而且目前国内炼油毛利仍显著高于正常水平。”
　　不过，中国石油化工集团公司一位管理人士则声称，最迟至10月份，该公司炼油仍处于亏损状态，因为其所购原油多为现货，而8月时所购原油成本仍然在100美元/桶以上。

新定价机制优劣
　　对于国内成品油价格机制种种弊端，国家发改委并非不知。
　　今年6月，在出席中美第四次战略经济对话时，国家发改委副主任张晓强表示，中国国内成品油价格与国际接轨的方向不会改变，国内价格体制应反映资源稀缺程度、市场供求关系和商品生产所应负担的成本，但调整的关键是“选择适当的时机，采取适当的措施”。
　　“适当的时机”可遇而不可求。2002年，国际油价从年初约20美元/桶到年末时涨至30美元/桶，中国的油价就并未紧随国际油价调整，在当年3月、4月、5月进行相应上调后，到10月才再一次上调，年内上调幅度为38％。
　　国家发改委能源研究所原所长周大地曾对《财经》记者回忆，当时国际油价变动过于迅速，浮动过大，政策很难实行。“实行就意味着每个月涨一次价。就在中国犹豫之际，国际油价飞快上涨，咱们就追不上去了。”周大地说。
　　邓郁松曾建议，首要工作还是要实现与国际油价接轨，不过,要适当调整接轨标准，将与三地成品油价格接轨改为与进口国际原油价格接轨；选择和国际原油价格实时接轨的方式，按照“原油接轨价格＋炼厂成本＋合理利润＋流通环节成本＋合理利润”的方式，确定国内成品油价格水平。
　　此次征求意见稿中，确实已经对此做出修正，“国内汽、柴油出厂价格以国际市场原油价格为基础，加国内平均加工成本、税收和合理利润确定。”
　　“根据国际成品油价格变动来调整国内成品油价格，不一定能够保证国内炼油企业的盈利率。由原油加成本来定价，更容易保证国内炼厂的盈利率。”巴黎百富勤分析师孟原说。他估计，当国际油价超过一定标准，发改委将保留进行直接干预定价的权力。
　　征求意见稿中提出，“国家将继续对成品油价格进行适当调控”。
　　周大地认为，这表明政府还是拥有油价定价权，而他认为不应该将油价定价权完全交给企业，因为目前中国的原油供应尚不是一个自由市场。
　　中石油集团高层人士则告诉《财经》记者，根据新的定价机制，出厂价格是根据最高零售价格倒推，比最高零售价格低300元/吨。
　　孟原也认为，政府不会完全放开成品油的价格。这位宏观经济分析师告诉《财经》记者，油价仍然对中国的宏观经济影响很大，国际市场上油价变动剧烈，“上半年油价还是140美元/桶，现在则跌到40多美元/桶，政府不敢完全将油价放开。”
　　中金公司分析师张金涛认为，短期内国家不会放弃管制成品油价格。“一方面是考虑对经济的调控和影响力，另一方面是国家炼油公司的垄断地位，垄断没有打破之前放开油价，结果可想而知。”孙金涛说。
　　“究竟是选择稳定，还是接轨，需要重新做选择。”邓郁松认为，中国的成品油价格还需要等到国内市场竞争相对充分时，再完全放开油价，由企业根据国际国内市场状况自主定价，政府不再对国内油价进行直接干预，而是重点监管市场主体的行为，维护公平的竞争环境，保护消费者利益。■

本刊记者周玲玲对此文亦有贡献

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