学习时报_2010-12-27_民主法治_从制度上消除“年底突击花钱”

 又到年关时节，各级政府在突击花钱，各财政预算单位在突击花钱，就是各类项目负责人也在突击花钱。年年要求严格财政支出管理，防止“年底突击花钱”，但年年重演。为何总是出现这种官不愿、民不满的事情呢？分析起来，主要有以下一些原因。
    一是财政预算虚高，本来就不需要那么多的经费，但是，一些地方为了“宽打窄用”，就虚报预算，认为财政资金多多益善、不要白不要，结果导致钱花不完。
    二是财政拨付没能与项目同步，导致财政支出滞后，需要靠突击弥补。特别是按照“公历年”计算的预算年度制，客观上鼓励了“年底突击花钱”。
    三是在预算执行阶段，一些过时的或者与现实生活严重不符的财政管理制度，也可能束缚政府部门执行预算时的“手脚”。尤其是每个预算年结束之后，“本年度的收支”和“下一年度的收支”无法相互转移。这意味着，预算经费“跨年作废”，“不花白不花”。
    “年底突击花钱”是现行体制的必然产物，只要这种制度设计没有根本的改变，“年底突击花钱”也就会长期存在。为此，必须改革现有预算制度，力争做到政府的钱怎么花，应该向民众交代清楚，并得到民众的同意；政府花钱的过程，应该接受民众的监督；政府的钱花得是否合适，应该接受公众评价；对胡乱花钱的行为，应该被追究责任。
    提高政府预算透明度。进一步转变观念，实行公开预算，提高公众对政府预算的参与。将政府预算的全过程公之于世，让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府预算编制和决策过程，有机会表达自己的意见和建议，有权利监督政府预算资金的使用。从而不仅保证政府预算支出的合理性，还杜绝暗箱操作和一些腐败的产生。近年来，我国在这方面积累了一些经验。比如，全国人民代表大会对政府预决算的真正质询和非一致性通过，审计结果公布后民众掀起的“政府问责风暴”，浙江温岭、黑龙江阿城等地实施的公民“参与式预算”，各地出现的对涉及民生项目的听证会等，都值得借鉴推广。
    规范政府预算编制程序。中国10多年的预算改革之所以没有达到预期的理想，其主要原因就是尚未完全建立起规范政府预算系统运行中具有长期稳定性的程序规则。由于预算编制时间仓促，且留有缺口，必然导致在预算执行中频频调整预算，严重削弱了政府预算编制的严肃性。为此，一方面，要延长预算编制时间，至少要在本年度预算开始实施时就应该着手下年度的预算，以保证我国政府预算有比较充裕的时间来充分了解财政收支状况、分析经费的需求情况，以提高预算编制的质量。另一方面，要规范预算编制过程。特别是要科学合理界定权力机关和行政机关、中央与地方、总预算与部门预算在预算编制中的权责关系和收支支配关系，从而达到规范程序、增强透明度的效果。
    改进政府预算编制技术。结合中国政府预算管理的现实，当前的预算改革应该从预算管理技术变革这一基础的环节开始，采用“边角推进”的方式来谋划整体预算治理结构的重塑。一是改革现行“基数法”的预算编制方法，推行“零基预算”的编制方法。我国现行预算编制基本采用基数法，即在编制下一年度支出预算时，以上年度实际支出数为基础，并考虑下一年度财政收入状况和影响支出的各种因素，对不同的支出确定一个增长比例。这种预算编制方法只在原基数上进行累加，不符合公平原则，容易造成支出刚性，随意追加支出。为此，可考虑逐步推行零基预算方法，也就是对各项财政支出都不以上年预算为基数，而按照正常经费和专项经费两部分重新核定；正常经费按照人员定额核定，专项经费根据需要和可能逐项核定，做到该保留的保留，该增加的增加，该取消的就坚决取消。二是改革现有复式预算制度。应进一步改进和完善现行预算制度，建立由政府公共预算、国有资产预算、社会保障预算组成的新型复式预算，以特定的收入保证特定的支出，使预算收入和支出之间建立稳定的对应关系，并全部纳入人大预算审批和监督的范围。此外，应尽可能取消预算外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，形成一个覆盖政府收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目统一完整的公共预算。
    加强政府预算绩效评价。随着近年来公共财政职能的迅速扩大，财政收入与支出的规模增幅迅猛，政府预算支出的绩效评估问题就显得尤为重要，“效率”就成为我国预算管理改革的关键。这就要求衡量一个部门的工作，或者编制预算，最需要考虑的是预算资金的使用是否合理，是否发挥了最大效用，也就是我们所说的“性价比”是否最高。
    加大政府预算监管力度。从我国预算编制和执行的现状来看，应该在增强政府预算透明度的基础上，加强政府预算监督力度，以建立刚性预算。一是加强立法机关的监督。二是加强财政和审计机关的监督。三是加强公众舆论对政府预算的监督。
    此外，还要建立健全有关政府预算的法律法规。必须尽快根据政府预算改革的现实情况修订和完善《预算法》和《预算法实施条例》，对人大和政府之间、中央各部门之间以及中央和地方之间的预算权力进行更合理的配置，对涉及全体社会公众利益的政府预算行为，制定体现法律约束特性的规则，提供正当的程序保障，使《预算法》真正担负起制约、规范预算行为的财政基本法的重要组成部分，以保证预算活动的科学性、民主性和法治性。最终建立健全覆盖编制、批准、执行和决算全过程的科学管理机制，使政府预算过程实现“无缝连接”，从制度上消除“年底突击花钱”。