加强党政“一把手”监督的现实困惑

 作者：尹德慈 来源：学习时报 字数：2213党政“一把手”监督既是一个理论问题，也是一个实践问题。如何把监督的理论与实践结合起来，形成科学的监督制度和科学监督方法，还存在许多现实困惑。
    强化权威与约束权力的分寸难以把握
    凡事都应有个“度”，赋权过重，权力过分集中于个人或少数人手里，必然造成官僚主义，难免要犯各种错误，损害各级党和政府的集体领导，破坏民主集中制、集体领导和个人分工负责制，甚至形成领导班子成员和副职对“一把手”的人身依附关系，形成班子成员和下属不敢对“一把手”进行监督的不正常现象。因此，针对党政“一把手”赋权过重的问题，一些地方试图用“限权”、“分权”和“禁权”的办法，对“一把手”权力进行分解。但这种向“一把手”分权，会不会影响他们的积极性，甚至干脆“撂挑子”不管？分权能否治理好“一把手”腐败？任何“新政”逐级实施中，都有一个“效用散失”的问题，怎样破解“阳奉阴违”的困局？“少数服从多数，下级服从上级”的“一把手”“权力惯性”，会不会在分权后导致“一把手”一个人的腐败，演化成正副职勾连的群体腐败？因此，强化权威与约束权力的分寸把握问题，成为探索党政“一把手”监督面临的一个两难选择。
    选拔任用与日常监督的衔接难以协调
    长期以来，干部教育监督管理中普遍存在重选拔、轻管理、弱监督的现象，致使对“一把手”的监督不能发挥应有的作用。一方面，重选拔轻管理。各级组织对选用“一把手”是比较慎重的，但干部任职后管理跟不上，上级党组织对所管的“一把手”的情况，主要来自选拔任用时的考察和工作汇报了解，对“一把手”日常的思想动态、道德品质、民主作风、廉洁自律情况还难以进行全面、动态的掌握。另一方面，重使用弱监督。加强对“一把手”的监督是对干部政治上最大的关心和爱护，但有的党组织及领导在对下级“一把手”的监督上，还不同程度地存在着“一手硬，一手软”的问题，往往只注重经济指标完成情况，忽视其思想、作风，特别是廉洁自律状况的监督。甚至还有的上级党组织和领导片面强调“能人效应”，发现“一把手”存在的问题也不及时进行认真的批评帮助，即使处理起来也往往是大事化小，避重就轻，客观上起到了姑息纵容作用。在这种情况下，党政“一把手”权力活动往往处在封闭运行状态，透明度很低，外部无法进行监督。
    监督主体对监督客体的制衡难以有效
    从对“一把手”监督的方式看，现行主要是以同级监督为主，上级监督与下级监督相结合，党内监督与党外监督相结合，这种监督机制往往难以达到监督的目的。一是在目前的双重领导体制下，由于纪委、监察、司法这些机关部门的领导权、人事权、财政权掌握在同级党委或行政首长手中，同级监督机构缺乏独立性，监督者受被监督者领导，缺乏权威性；班子成员因其命运掌握在“一把手”手中，或畏惧权势，或妥协顺从，不敢进行监督，从而使同级监督流于形式。二是作为监督主体上级纪检监察机关，由于受时间和空间的限制，无法及时了解和掌握下级党政“一把手”活动情况和问题，也难以实施有效监督。三是人民群众对“一把手”的信息知道的少之又少，无法监督。各民主党派的监督也因缺乏权力的支撑而无法实施有效的监督。
    实施监督的责任主体多元，权责不清，难以形成合力。有群众议论，“对‘一把手’的监督是常委监督想说不说、人大监督能说则说、纪委监督看了再说、民主监督说了白说、群众监督道听途说、舆论监督该说不说”，“党委抓监督工作是‘紧一阵松一阵’、部门配合监督是‘此一时彼一时’、群众监督是‘倒一个骂一个’、舆论监督是‘说一句应一句’”。在这种情况下，民间反腐力量从体制外逐步崛起，给党政“一把手”监督带来道义和话语上的双重压力，执政党维护清正廉洁的形象面临前所未有的挑战。
    现有体制内监督创新难以形成强力
    必须清醒地认识到，单靠单兵突进地进行修补式创新和改革，很难形成强有力的监督力量，离从根本上遏制权力腐败的效果还有较长的距离。以目前的巡视监督为例，也同样面临两难选择的现实困惑。一是巡视监督要得到持久长效难。目前巡视工作的监督只能达到对被巡视对象一时一地的制约力，巡视组总要撤走，他们走后谁又来监督“一把手”呢？二是巡视过程中听真话难。原中央纪委、中央组织部巡视组组长任克礼就曾感慨一些干部不对巡视组讲真话的现象非常普遍。三是巡视监督政策尺度把握难。中央巡视制度对巡视机构履行对领导干部的监督职责，作了“四不原则”的规定：不承办具体案件；不推荐干部；不能处理具体事务；不要干预被巡视单位的日常工作。但是在具体操作中度的把握问题却常令人困惑。比如发现了被巡视单位某领导干部可能有问题，是到此为止，立即向上级党委汇报，还是继续深查，直到摸出个头绪？按理应马上汇报，但基本情况都没摸清能汇报什么？如果上级党委未作出反馈意见，也就无法移交给纪检监察机关调查；如果再深查下去，再多走一小步，是否又在行使纪委初核的职能？又有越权办案之嫌。又比如，巡视组接到被巡视单位干部群众反映强烈的热点、难点问题，由于这些问题都是具体问题，巡视组不能直接处理，但是巡视组又不能一推了之，特别是对涉及改革发展稳定的问题，巡视组应该向当地提出改进的意见和建议。在此过程中，既不能越俎代庖，又不能失信于民，其中的分寸较难掌握。
    因此，加强党政“一把手”监督是一个系统工程，涉及党的执政体制的各个方面，需要从长计议，坚持标本兼治，在加强“一把手”监督实践中深化认识“一把手”监督的规律，在运用规律过程中寻找对党政“一把手”进行有效监督的多种实现形式。