政治与行政二分理论研究综述

[ 2006/11/30 22:18:00 | By: 魏涛 ]
2
作者：魏涛
关键字：政治 行政 多党制 政治体制改革
政治与行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的，并对20世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。长期以来，由于学术界对其褒贬不一，因此本文辩证地对该理论进行了综合性论述。
一、政治与行政二分理论的历史沿革
关于政治与行政需要分离的观点早在德国学者斯坦因那里就得到了体现。他将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体，所以国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立，具体表现为宪政与行政的关系。宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动；国家的宪政不能包有行政，其最大机能是予以行政权力并加以限制。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。随后政治学家J•K•布隆赤里明确提出应当对政治与行政加以区分。他认为一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”①。这就很明确地告诉我们，政治活动和行政活动存在着严格的区分界限，二者虽然彼此关联但更有区别，所以不能简单地把它们混为一谈。
在德国公共行政管理研究思想的影响下，行政学的创始人、美国学者伍德罗•威尔逊于1887年在《政治科学季刊》上发表了被誉为公共行政管理学开山之作的《行政学研究》。他在文章中明确指出，政治与行政是两个不同的领域。他认为“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。”“行政……是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。”②正是从这种观点出发，威尔逊把政治与行政区分开来，这就是著名的政治与行政二分理论的雏形。同时，他还主张:由于政府机构和功能的日益庞大与繁杂，它急需一种理论给予指导和调整，所以当务之急就是要开创一门相对独立于政治学之外的行政科学。因此，在近代政治学发展史上，威尔逊被誉为行政学的开山鼻祖。
威尔逊在强调政治与行政不同的同时，也强调了政治与行政是有着密切联系的。他认为“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。③
古德诺在基于前人观点的基础上，于1900年出版了《政治与行政》一书。在该书中，他对政治与行政的关系进行了更加系统而全面的阐释，明确提出了政府功能的概念,并进一步阐述了政府功能与政府行为的关系。他认为，“在所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。”④换言之，政治是国家意志的表达，而行政则是国家意志的执行。这句话道出了二分理论的核心和前提。政府的政治功能存在于政府表达国家意志所必需的活动中,行政功能则存在于政府执行国家意志所必需的活动中。因此，虽然在不同政体的政府中，这两种功能的划分程度不同，但它们之间的区分却是必然的。
古德诺强调必须对政治与行政加以区分，但同时他也指出政治与行政是无法严格区分开来的，二者之间存在着一定的内在联系。因为，“政府的民治程度越低，国家意志表达的功能和国家意志执行的功能的区别就越小。” “尽管政府的这两种功能 （政治和行政） 的分化非常明显，把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责……以表达国家意志为主要职责的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。”⑤据此他认为，实现表达或执行功能的机构完全局限于其中某一种功能是不现实的。于是，他进一步指出政治与行政必须取得某种协调。他认为，“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致……为了在国家意志的表达与执行之间求得这种协调，就必须或者牺牲掉国家意志的表达机构的独立性，或者牺牲掉国家意志执行机构的独立性。要么执行机构必须服从表达机构，要么表达机构必须经常受执行机构的控制。只有这样，在政府中才能存在协调。只有这样，真正的国家意志的表达才能成为被普遍遵守的实际的行为规范。”⑥“政治的功能首先主要与国家意志的表达和执行有关，其次又与国家意志的执行有关。因为在国家意志的表达和执行之间，即在法律的制定和贯彻之间，必须存在协调。”“政治必须对行政控制以保证国家意志执行，但为了保证政府的民主性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”⑦古德诺在指出政治与行政必须相互协调后，又着重探讨了如何实现这种协调。他认为实现这种协调的基础便是政治对行政的适度控制，而必要途径则是行政的适度集权化。只有如此，真正的民主政府和有效的行政管理才能够成为可能。
二、政治与行政二分理论的理性透析
（一）理论提出的背景
17—18世纪，欧洲主要国家的公民社会发展地相当成熟，整个社会出现了巨大的分化现象。到了19世纪末期,资本主义由自由竞争向垄断过渡。生产力的飞速发展推动了经济和社会的快速进步，使得各种社会关系和经济结构变得日益复杂，各种冲突不断增加，从而带来了一系列的社会问题。这使得政府不得不进行积极干预社会公共事务，所以政府的行政管理职能逐渐扩大，公务人员的数量急速增加。此时，也迫切需要一门科学理论来指导政府的管理活动。于是，政治与行政二分理论便应运而生。
当然，一种理论的产生也离不开政治土壤。多党制便是政治与行政二分理论产生的政治前提和基础。多党政治是竞争性的政治，政党通过竞争性选举来获得掌权的机会。于是，在政治领域中的这些竞争往往会促使社会分化为不同的利益对立集团。这种矛盾对立与斗争又通常会走向非理性化，因而给社会带来不稳定的因素，甚至使整个社会陷入动荡不安。因此，政治与行政相分离是不得已而做出的选择。通过二者的分离把政党之间的对抗性竞争限制在政治领域，而把行政看作从属于政治却又与政治相分离且有着自己独立性的技术性领域，才不至于因党派竞争而影响行政以及对社会造成危害。同时，也不至于多党政治的消极影响给社会带来动荡和混乱。
(二) 学术界对政治与行政二分理论的批判
政治与行政两分法的观点在当代美国政治学界和行政学界均受到了较多的批评。相当多的学者都对这一观点持否定态度。事实上,对于政治与行政两分法的观点应该给予实事求是的评判,唯有如此,才有利于当代行政科学的健康发展。
早在20世纪40年代，西蒙和沃尔多就开始对政治与行政二分理论提出了质疑，他们断然反对将政治与行政相分离。他们认为行政行为中也必然包含着某些决策活动（政治活动），仅仅简单地将政府分为政治和行政的模式是不适当的。1949年，阿珀比又对政治与行政二分理论进行了系统的批判。他认为，政治与行政总是高度紧密地结合在一起的，二者相互作用、相互影响，构成了一个政治与行政的完整体系。政治与行政的分离必将导致整个系统功能的非正常发挥。
产生于20世纪六七十年代的新公共行政学派对政治与行政的分离也极为不满。该学派认为：政治与行政的分离纯粹是一种虚幻的理论。政治与行政之间的相互渗透、相互联结是一个不争的事实，行政体系（行政）根本不可能游离于政策制定（政治）之外。继新公共行政学派之后不久而产生的新公共管理学派也同样认为，政治与行政的分离只是一种无法实现的理论假设，因为任何行政行为都会对政治系统产生相应的影响，并影响到政治系统的政策制定。
综上所述，学术界对政治与行政二分理论的批判主要来自于政治与行政的分离之说。亦即他们反对政治与行政二分理论将政治与行政分开的做法。然而事实并非如此。虽然威尔逊和古德诺对政治与行政相关性的论述显得有点粗浅，但他们都没有忽略政治与行政之间的密切联系。威尔逊把行政管理看成是政治生活的重要组成部分，其倡导政治与行政的分离只是为了建立一门独立的行政科学。同时，古德诺也强调指出政治与行政是无法严格区分的，而且国家意志的表达与执行之间应该协调一致。因此，学者们对该理论的批判纯属误解，也是显失公正的。
(三)对政治与行政二分理论的评价
如何评价政治与行政二分理论?这既是一个理论问题,又是一个实践问题，所以有必要把理论与实践结合起来。正确地理解和评价这一观点,既有利于行政科学的健康发展,又有利于在行政管理实践中合理地处理政治与行政的关系。因此,无论从理论研究的需要来看还是从行政管理的实践需要来看,都要求我们对这一观点做出正确的评价。
政治与行政二分理论的价值不仅在于为当时政府的行政管理活动提供了理论依据，也极大地促进了行政学与政治学的分离，使行政学作为一门独立的科学成为可能，并为以后迅猛发展的行政学专业教育和职业教育提供了理论前提。政治与行政相对分离的实践最初动因是为了有效克服政党分肥制的弊病，于是以二分理论为改革指导理论，使得实践中行政越来越具有独立自主性，这不仅相对有效地保证了行政活动的连续性，而且也使得政府更多地关注管理技术从而推动了行政管理的科学化。从以上意义来说，政治与行政二分理论还是起到了一定的积极作用。
当然二分理论也同样具有历史局限性。首先，它容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题，从而带来负面影响。如工业社会时期的美国，由于对二分理论的误读和渴望尽快克服政府的效率低下和腐败问题，导致了对政治与行政相分离的盲目推崇，忽视了二分理论关于政治与行政应当相互协调的一面,从而使得政府不仅没有促进效率的提升，反而造成了行政效率的进一步低下。其次，二分理论没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明行政系统应该如何有效运转，因而它也不能从根本上解决行政效率问题。再次，二分理论也不是一个普遍适用的理论，它具有特定的应用限度。它产生于多党政治这一特定的政治环境下，所以只有在特定的政治条件下才有意义。另外，因为政治与行政的关系是动态的，其内在联系也是千丝万缕的；所以，在实践中如何明确而恰当地分合政治与行政是一个永远不能攻克的难题。不能付诸实践，而仅仅停留在理论层面上加以探讨，是毫无意义的。
三、启示与思考
由于我国实行的是共产党领导下的多党合作制，这与西方国家的多党政治制度是完全不同的。因此，我国的情况不应该也不能够简单地套用政治与行政二分理论。但这也并非意味着我们要完全否定它的理论价值。尤其是，当前我国正在进行政治体制改革，该理论所体现的精神内涵还是值得我们思考的；它或多或少地对我们的改革尚有一定的启发意义。除此之外，它对于我国行政科学的发展也具有极为重要的作用。
首先，二分理论有利于维持我国行政机关的相对独立性。政治与行政分属于两个不同的概念和范畴，各自有各自的特殊运行规律。因此，该理论提醒我们在改革中要避免党政不分，尽力维持行政的相对独立性，从而保证行政机关按照自己的方式运作，也有利于行政机关在对社会实行有效管理的过程中选择正确的行为策略,以便更好地发挥其社会治理功能。当然，我们不能把政治与行政二分理论的观点绝对化,把政治与行政绝对地对立起来；否则，对于行政机关的实践来说也是十分有害的。我们所说的党政分离也只是功能性分离，而绝不是二分理论所要求的不需要党的领导的结构性分离。同时，该理论也启示我们要正确地处理行政机关与立法、司法等其他机关的关系，以保证各机关协调运转。
其次，二分理论有利于保持行政科学相对独立的品格。政治与行政二分理论提醒我们应当保持行政科学的相对独立性。只有保持行政科学的相对独立性，才有可能使我国的公共行政科学脱离政治学的依附地位，成为一门学科体系与理论体系完整、独立的系统科学。而且，也只有如此，公共行政科学才有可能更好地吸取和借鉴其他学科的理论知识，进而促进公共行政科学的日臻完善与成熟，从而为行政管理活动提供科学的理论指导和方法论。
总之，我们对于政治与行政二分理论的认识与思考必须坚持唯物主义辩证法的观点，既要看到其理论与实践的借鉴意义，又要充分认识到其理论与实践的适用边界。
注  释：
①②③[美]伍德罗•威尔逊.行政学之研究[J]. 彭和平.国外公共行政理论精选[C].北京:中共中央党校出版社,1997，15、2、40.
④⑤⑥⑦[美]F•J•古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987，12、9、14、15.
参考文献:
[1][美] F•J•古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987．
[2][美]伍德罗•威尔逊.行政学之研究[J].彭和平.国外公共行政理论精选[C].北京:中共中央党校出版社,1997．
[3]丁煌.西方公共行政管理理论精要[M].北京:中国人民在学出版社,2005
[4]林修果.威尔逊政治与行政二分法思想的价值透析[J].探索,2005(1)
[5]周义程.政治与行政二分法批判的批判[J].重庆社会科学,2005(9)
[6]张  霄.威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较[J].理论界,2005(11)
[7]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报,2001(4)
[8]胡象明.政治与行政二分法:思想渊源及其评价[J].中国行政管理,1999(11