读评《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》(摘编)-曹杨里-搜狐博客

读评《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》
 
（摘  编）
 
[摘编赘言：这是写于5年前的一篇文章，时移势易，物是人非, 朱教授已逝。
但其中我们的基本观点，经过时间的检验，还是可取的。因原文篇幅过大，现在保留
原文主要内容和格式的前提下，予以摘编。此文需与《条例》原文对照阅读，因《条例》
在网上极易查到，故不附列。]
朱  驎        李起东
写在前面的话
 
《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（以下简称“条例”）发布至今已10年。它是我国城镇集体经济的第一部而且是唯一的一部行政法规。《条例》是一个历史性标志，从此以后国家管理城镇集体经济，集体企业以及劳动者维护自己的合法权益，终于有法可依，不再只是依赖“红头文件”了。《条例》是一个历史阶段的缩影，反映了经济转轨时期客观经济规律和人们主观意志的冲突与调和，反映了人们关于集体经济和合作经济两种观点的矛盾和折中。尽管《条例》来之不易，它的立法宗旨和许多条款今天仍然具有积极意义，但是它已经不适用于社会主义市场经济体制初步建立的新时期。
 
我们最近重读《条例》，逐条分析，形成这篇读评。为了减少篇幅，本读评在以黑体字标明的“第某条”之后一般不全文引用该条款原文，只作简略概述，然后直接写出我们对该条款的看法。这样虽然显得有点繁琐，但可能使我们的观点表达得更准确一些。对于前后条款密切关联不宜分述的，则将两者并在一起述评；对于若干今后仍然有用或不必评论的条款，则不予置评。
 
我们撰写这篇读评的目的是以社会主义市场经济理论和法学的一般原理为准绳，对我们自己关于城镇集体经济的思想进行清理，同时期望对活跃集体经济理论研究、促进城市集体经济立法能有所裨益。
 
 
第一章  总    则
 
第一条  规定《条例》的立法宗旨是为了保障城镇集体经济的巩固和发展，明确集体企业的权利和义务，维护其合法权益。这个宗旨，较之过去那种要求将合作经济通过集体化最终过渡到国有化的指导方针，无疑是前进了一大步，是正确的。但《条例》是在1991年9月9日发布的，是在邓小平的南方讲话和党的十四大之前，那时还没有明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，人们对建国以来城镇集体经济曲折发展的许多重大问题远未形成共识，因此，《条例》的制订还难以脱离计划经济的窠臼。在社会主义市场经济体制已经初步建立的今天，历史的要求已经不是“巩固集体经济”，而是改革集体经济，发展合作经济。这样，它的许多规定就不可避免地会同它的立法宗旨发生冲突。10年来的实践表明，它的某些规定甚至已经成为当前深化集体企业改革、发展合作经济的障碍。
 
《条例》的立法根据是宪法，《条例》的这种状况反映了宪法有关规定的固有矛盾。宪法第八条第二款规定：“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”合作经济是市场经济的产物，集体经济是计划经济的产物，两者不是同一范畴。但在这里，合作经济和集体经济却成了同义语，以致人们可以用前者来解释后者，又可以而且实际上成为主流的是用后者来解释前者，成了一个循环论证的命题。大家知道，合作制所以演变成集体制，是推行“半社会主义的合作社要向完全社会主义的全民所有制过渡”的结果，是人们熟知的那个“一大二公”思想的物化。拔乱反正，正本清源，应该修改宪法。
 
在没有修宪之前，我们不妨对合作经济和集体经济这两个范畴的相互关系提出自己的理解。无论是用合作制解释集体制，还是用集体制解释合作制，都不能摆脱循环论证的陷阱；以市场经济的客观经济规律为依据，实事求是，承认历史，尊重现实，着眼未来，是可行的选择。我们的基本观点是：一，从历史的过程来说，在我国，先有合作经济后有集体经济，各种形式的合作经济经过改造、过渡，成为现今的集体经济；没有合作经济就没有集体经济。二，从经济性质来说，在合作经济组织中，劳动者互助合作，不剥削他人，因而其性质是生产资料的社会主义公有制，不是私有制。三，从财产法律关系来说，同为生产资料的公有制，合作经济不同于国有经济即全民所有制经济，其财产仅归属于组成该合作经济组织内的劳动者所有。四，从产权制度来说，合作经济的产权制度是财产归劳动者个人所有，由劳动者集体共同占有，互助合作，民主管理。这就是市场经济中早已存在且在现今国际上通行的合作制的产权制度。现代产权经济学称其为集体产权制度，不过此集体非彼集体：集体产权制以劳动者个人所有为前提，集体所有制以不承认劳动者个人所有为先决。综合起来，合作经济是集体经济的历史本源，集体经济是合作经济的历史扭曲；集体经济是合作经济的异化，合作经济是集体经济的回归；集体经济是计划经济的产物，合作经济是市场经济的必需。以与市场经济相匹配的合作制来改革改造改组并最终取代与计划经济相匹配的集体制，是社会主义市场经济体制在我国已经确立的历史必然。这就是人们要求重建合作制的理由。集体经济是对合作经济的否定，现在需要再次否定，扬弃集体经济，发展合作经济。扭曲了的经济形态应该回复到正常状态：将“劳动群众集体所有制”正名为“劳动群众合作所有制”，将“集体企业”正名为“合作企业”，以“各种形式的合作经济，都是生产资料的社会主义公有制经济”，取代“各种形式的合作经济，都是劳动群众集体所有制经济”。全民所有制和劳动群众的合作所有制，是生产资料社会主义公有制的两种基本形式，共同组成我国社会主义经济制度的基础，共同占有主体地位。这是历史提出的不可推延的迫切任务。
 
合作经济的传统形式是合作社。作为市场经济的产物，它最初发端于最早进入资本主义的英国，马克思、恩格斯曾给以高度评价，认为“不论给予多么高的估价都是不算过分的。工人们不是在口头上，而且用事实证明，大规模的生产，并且是按照现代科学要求进行的生产，在没有利用雇佣工人阶级劳动的雇主阶级参加的条件下是能够进行的；他们证明，为了有效地进行生产，劳动工具不应当被垄断起来作为统治和掠夺工人的工具；雇佣劳动，也像奴隶劳动和农奴劳动一样，只是一种暂时的和低级的形式，它注定要让位于带着兴奋愉快心情自愿进行的联合劳动。”（1）列宁在俄国新经济政策时期认为：“单是合作社的发展就等于社会主义的发展”（2）。中国共产党无论在战争时期还是解放以后都一贯重视发展合作经济，并取得光辉成就。但是，在20世纪50年代的中后期，违背生产关系要与生产力发展水平相适应的客观规律，盲目追求“一大二公”，合作经济历经反复折腾，遭受严重挫折。农村合作化升级为人民公社化，城市合作经济实行“升级、过渡”，造成了惨重损失，人民承受了巨大痛苦，合作社、合作经济的名声因此一落千丈。直至1993年3月正式从宪法中取消人民公社后，提起合作化人们还心有余悸。这个历史的苦果不是合作经济自身结出来的，而是指导思想的错误造成的。吸取历史教训，按照实事求是的思想路线拨乱返正，在社会主义市场经济中重建合作制，顺应历史规律，符合劳动者的愿望。
 
第二条  规定《条例》的适用范围是城镇各种行业、各种组织形式的集体企业。这里的“城镇”一词，如果改用“城市”可能更为恰当。将我国社会主义集体经济划分为农村集体经济和城市集体经济，符合政治、经济、文化和划分国家行政管理范围的一般逻辑规则，也符合宪法精神，可以避免不同法律适用范围的交叉重叠。《乡村集体所有制企业条例》规定该条例的调整对象是“由乡（含镇）村（含村民小组）农民集体举办的企业。”《乡镇企业法》规定：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。”这两部法律法规都提到了“镇”，而“镇”有属于农村的集镇、乡镇和属于城市的建制镇的区别。《城市规划法》规定：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。”建制镇属于城市的范围，也就是城市的一部分，没有“城市和建制镇”并列的这种提法。在我国农村加速小城镇建设的今天，如果对两种“镇”不加区别，可能会造成混乱。“城镇集体所有制经济”一词是源于宪法第八条第二款“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。”但是，该条第三款随即又使用了“城乡集体经济组织”一词：“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”根据宪法的这个总提性的分类法，集体经济组织应分为城市的和农村的两类，因此将“城镇集体经济”更名为“城市集体经济”，相应地将“城镇集体企业”更名为“城市集体企业”，不仅合理而且也合乎宪法精神。
 
第三条  规定了城镇集体经济的地位和国家发展集体经济的方针，但关于集体经济地位的规定已经落后于现行宪法。第九届全国人大第二次会议修改后的宪法规定，我国“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，而《条例》仅仅规定集体经济“是我国社会主义公有制经济的一个基本组成部分”。“基本组成部分”无疑不能反映出“经济制度的基础”和“公有制为主体”所确认的非同一般的基础和主体地位。
 
第四条  对城镇集体企业的含义作出界定：“城镇集体所有制企业是财产属于劳动群众集体所有……的社会主义经济组织。”由于城镇集体企业的产权构成有几种不同情况，所以第二款又规定“前款所称劳动群众集体所有，应当符合下列中任一项的规定”，即三项规定，只要符合其中的任一项就是集体企业。这一条款至少存在三个方面的问题：
 
一，不能反映城市集体企业的本质特征。20世纪70年代末期以前留下来的即非新设立的城市集体企业大多是从合作制企业发展而来的，如手工业、工业合作社逐步演变成为现在的集体企业。合作制企业是劳动者为生产自救、互助合作、共同就业、共谋发展而自愿组建的，是一种劳动联合体。为了使劳动联合体能够经营，劳动者必须以资金投入，作为入社的股金，因此它又是劳动者的一种资金联合体。这本质上跟纯粹的资本联合体不同。党的十五大对此做了阐述，这就是“尤其要提倡和鼓励”的“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济”。“两个联合”虽然也不同于传统的合作制，不同于国际合作社联盟的定义，但却反映了具有中国特色的城市集体经济及其载休城市集体企业的本质特征。在计划经济体制下的立法规避这个本质特征是可以理解的，但在市场经济条件下不明确承认它就必然导致一系列不可思议的问题的发生。主要的问题是导致集体企业产权主体缺位或不能到位。现在某些领导机关的负责人不承认劳动者在集体企业中的个人财产权，不承认集体企业的历年积累属于劳动者所有，国有资产管理部门竟然管理集体资产，国资控股公司和基层行政单位以行政权力任意平调集体资产，随意撤换集体企业法定代表人，等等，根子都在这里。这实际上是剥夺劳动者原本具有的产权主体资格。更有甚者，他们不承认集体企业的经济效益必须以维护劳动者就业和提高效率兼顾为前提，而为了提高企业经济效益竟像国有企业一样，用行政命令要求集体企业职工下岗回家，使产权主体消失。《条例》第五条虽然承认“入股分红”，第四十条承认“职工股金，归职工个人所有”，但这只是部分而非整体。城镇集体企业整体失去法律对它的本质特征的确认，也就在整体上失去了法律对它应有的保障。很明显，《条例》不明确地从总体上承认劳动者在企业中的个人财产所有权，是“一大二公”思想在法律制度上的表现。
 
二，模糊初始投入，回避产权归属，不符合企业立法的惯例。企业立法对所需规范的企业性质或类型作出法律界定时，一般都应首先明确界定设立企业的资金来源或出资人，即企业的初始投入，确认产权主体。比如《乡镇企业法》，其第二条的规定是：“本法所称乡镇企业，是指农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的各类企业。”“农村集体经济组织”的产权主体虽然还不十分明确，但终究有了一个范围，并且有了投资概念。《条例》的这一条虽然提到了“财产属于劳动群众集体所有”，但这是初始投入的结果，而非初始投入的本身。来源不明确，结果也必然迷糊不清：现有集体企业产权归属争议遍地。有些领导机关和领导人认为，集体企业没有产权主体，或者认为集体企业职工不是该企业产权主体，集体资产应该由上级或政府管理，他们的错误观点可以在《条例》中找到依据。
 
三，加深了关于集体资产归属的思想混乱。第二款的本意是符合三项规定中任一项规定的，就是集体企业，而不是规定集体企业的财产可以归属于三个方面。但是现在的这种表述方式却极易被误解为是集体企业财产并不仅仅归属于本企业劳动者所有。“前款所称集体所有，应当符合下列中任一项的规定”，是指“劳动群众集体所有的财产”还是“劳动群众集体所有制企业”？本条是对集体企业性质作出界定，而不是对其财产归属作出界定，但是这里显然是指财产归属而不是指企业性质。将企业性质和财产归属混在一起，再加上“符合三项中的任一项规定”，引起的混乱就更多了。这就给侵权者们留下了方便之门。当本集体企业的劳动者主张该企业的产权归他们所有时，侵权者就可以说：集体并不是仅指一个企业的集体，你们是小集体，还有更大范围的集体。按此逻辑，这个范围可以扩大到全市、全省甚至全国，与全民所有制简直没有区别。一个以改革出了名的城市就规定该市行政区划内的集体资产属于全市人民所有。一个集体企业的财产不仅属于该集体企业的劳动群众所有，而且也属于全市全省全国的劳动者所有，这就不能说是什么产权制度，而是真正的“财产大锅饭”制度了。
 
集体企业的性质和集体财产的归属应该分别以不同的条文予以表述。
 
集体企业的产权制度是什么？过去人们普遍认为集体财产不同任何个人所有相联系，是“集体所有，个人没有”，根据就是宪法第八条；集体所有制就是个人没有制。按照我们在第一条读评中表述的理解，如果这个理解能够成立，那么集体企业的产权制度就只能是合作制的产权制度。合作制的产权制度，如前所述，就是劳动者个人所有，集体占有，互助合作，民主管理。
 
城市集体企业的定义应当是什么？由于集体经济的组织形式是多种多样的，对每一种形式的集体企业的定义不尽相同，但综合起来，在尚未修宪之前，我们以为可以这样表述：城市集体企业是城市劳动者为实现共同就业、共同富裕，互助合作，自愿组建、自筹资金，并以劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主，依法在城市设立的各类企业法人。
 
附带说一下，现在已经存在的许多集体企业，最初的劳动者并没有以资金投入企业，企业创办时的资金是借来的，但这并不能认为他们不是初始出资人，因为他们后来归还了所借的资金。借贷形成债权债务关系，债权不是投资，债权和产权不能混淆。至于被要求退还股金的那些老集体企业，其初始资金当然应该确认是职工投入的。
 
第五条  规定了城镇集体企业应当遵循的原则，10个分句40个字。这反映了当时人们要求重建合作制的愿望。应该肯定，在法规中写进这样的字句，是具有历史意义的突破。但从总体上来看，它并未成为制订《条例》的指导思想，更没有落实到相应的具体条款中去，有的甚至同相关条款矛盾，有的含意不明，有的已不适应需要。兹择其要者略加评析。
 
关于“自愿组合”，跟第十四条、第十五条规定的审批制相互矛盾。审批部门如果不批准，劳动者自愿组合的经济组织就不能在工商行政管理机关登记，登记后也不能自主决定合并、分立，甚至不能变更主要登记事项。没有审批部门的批准，当然也就不能自主经营、自主支配。这样，劳动群众自愿、自主、自治的合作制原则又被纳入了行政控制的框架，使其无法运行；劳动群众民有、民治、民享的集体企业，也就失去了它独立市场主体的资格。
 
关于“集体积累”（又称公共积累），含义不明，并导致积累资产的产权主体不清。在现代企业中，积累就是企业的积累，其形式是公积金。公积金分资本公积金和盈余公积金两类，其终极产权归出资人所有。从经济学或会计学的角度来说，企业积累和投资回报并不等同。这里规定的“集体积累”实际上是不归任何人所有，在法定财会报表上也没有相应的科目。有的政府部门曾经指示，职工初始入股的股金，也要提取一部分作为集体积累，而集体积累是不可分的，即使在企业解散的时候。“集体积累”是现在集体企业存量资产产权主体不清的重要原因之一。
 
关于“自主支配、按劳分配”，即内部分配问题，虽然提到了“入股分红”，但其他生产要素，例如经营管理、生产技术、科技成果等，也应参与分配。还有劳动分红或“惠顾返还”，也应成为分配原则。关于分配问题的规定显然不完善。
 
关于“入股分红”，这无疑是当时企图重建合作制的一项重大突破。人们应该记得，曾有“红头文件”规定取消入股分红，已经入股的要限期将股金退还。这是将合作制改造成集体制的决定性的重大步骤。有了这四个字，将集体企业改革成为股份合作制企业就有了法律根据。但是很明显，这只是指增量部分的分红，而与存量部分的资产归属无关。那么集体企业的存量资产应归属于谁呢？股金退还之前的增值资产又归属于谁？仍旧是归没有个人的所谓集体。劳动者的个人财产所有权并不因此而得到全面保障。
 
第二款“发扬艰苦奋斗、勤俭建国的精神”等，是道德规范而非法律规范，并不是只有集体企业才应如此，可以删除。
 
第六条  规定了集体企业可以取得法人资格，独立承担民事责任，其合法权益受国家保护。但不可理解的是对法人财产、权利能力等在企业立法中极为重要的问题却避而不提。根据法学原理和民法通则的一般规定，法人和企业法人都有它的法人财产权，其民事权利和义务是对等的，即“依法独立享有民事权利和承担民事义务”，决不会要求它只承担义务而不享有相应的权利。按照本条的规定，集体企业只有独立承担民事责任的义务，而没有行使民事权利的权利。这明显违背了权利义务平衡原则。第二十一条虽然规定了集体企业的具体权利，但主要是经营性、管理性层次的，而不是民事法律权利性层次的。作为《条例》总则部分的条款对此不作规定，如果不是有意作出的安排，则不能不说是一个重大缺陷。对照《公司法》总则部分的规定：“公司享有由股东投资形成的全部法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任”，人们就不难发现，这个重大缺陷是有原因的。这是维护与计划经济体制相匹配的行政管理权的关键：如果每个集体企业都享有独立民事权利，行政管理权必将受到限制。这也正是计划经济体制中集体企业失去内在活力的主要根源。1997年8月国家体改委发布的《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》，认定“股份合作制企业是独立法人，以企业全部资产承担民事责任”，也不认定它享有独立民事权利。可见集体企业不能享有独立民事权利的观点是如何的根深蒂固。过去以至现在某些执法机关和主管部门不承认劳动者是集体企业的出资人，他们的劳动投入也不是生产要素，劳动积累的资产不属于劳动者所有。有的甚至以“集体资产是公有资产”为名，反对确认劳动者的财产权，以种种违法的借口将其平调或纳入国有资产的管理范围，或者攫为己有。这个重大缺陷恰恰为这些观点和行为提供了法律依据，而作为被侵权者的集体企业及其劳动者在法律上却显得十分无奈。
 
第七条  对集体企业的任务规定得很多，也相当具体，但是却忽略了它的首要任务是劳动者通过互助合作实现共同就业、共同富裕。规定了集体企业要“创造财富，增加积累”，但却避开了为谁积累财富即为劳动者共同致富这个根本目的。此外，“在国家计划指导下”一语，已经不适用于现在。现在的宪法用语是“宏观调控”（宪法第十五条），而调控并不就等于“计划指导”。
 
第八条  明确规定集体企业的职工是企业的主人，其合法权益受法律保护，这是很可宝贵的，但实践表明这句话并没有落到实处。主人有哪些权利？联系到第二十五条和第二十八条的规定，主人作为个人有7项权利，作为集体――职工（代表）大会，有6项权利，不可谓不多。但是他们却没有最重要的一项权利，即财产所有权。他们创造的财富、增加的积累虽然不是国家的，但也不是他们自己的。集体所有到底归谁所有？人们可以作出种种的解释，但就是不解释为归组成这个集体的主人个人所有。主人没有自己的财产权，当然也就没有收益权，没有经营者选择权――现有集体企业的经营者绝大多数都由所谓的上级任命。在他们集体所有的财产遭他人侵犯时，也没有集体的诉讼权，因为“劳动群众集体”没有法律地位。根据《民法通则》，劳动群众集体不是公民，不是法人，也不是企业法人或任何其他“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”。在《民事诉讼法》中，因为它不是公民、法人和其他组织，不具有诉讼的主体资格，因而不能成为诉讼的当事人，无权为保护自己的合法利益而提起诉讼。它甚至也不可以作为产权争议案件的第三人参加诉讼。《民事诉讼法》第六十五条规定：“对当事人双方的诉讼标的，第三人认为有独立请求权的，有权提起诉讼。对当事人双方的诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上的利害关系的，可以申请参加诉讼，或者由人民法院通知他参加诉讼。”但是《民事诉讼法》又规定“法人由其法定代表人进行诉讼”。这样，当集体企业的法定代表人违背或被迫违背劳动群众集体的利益时，劳动者就不能依法维护自己的合法权益；尤其是当法院袒护侵权者时，就会认定他们没有诉讼主体资格，他们就诉讼无门。劳动群众集体是集体财产的所有者，但这个所有者又不能同其他财产所有者一样具有依法维护自己合法利益的权利，因此“集体企业职工是企业的主人”这句话就只能是一句空话。
 
第九条  规定集体企业实行民主管理，职代会是权力机构，其主要职责是选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。这是关于集体企业组织机构或领导体制的规定，但是其中的有些部分不符合市场经济体制要求，不符合现实的需要，也不符合合作制原则和企业立法的原理。
 
一，关于权力机构：集体企业的概念是从对合作经济组织的“改造”“过渡”中产生的，它原本是合作制企业。在合作制企业中，权力机构是社员（代表）大会而不是职工（代表）大会。社员虽然也是职工，但社员个人既是劳动者同时也是企业财产的所有者，而集体企业的职工个人（按照计划经济的观点）虽然是劳动者但却不是企业财产的所有者。因此集体企业的职工（代表）大会并不能成为真正意义上的权力机构。职工（代表）大会制度是从国有企业立法中套借过来的，但那里的职工无论作为个人还是集体都不是企业的财产所有者，因而它不是权力机构。套借过来的职工（代表）大会虽然起了许多作用，但充其量只是一个没有最终决定权的参议或审议机构。由于《条例》没有明确职工个人是企业财产的所有者，因而在不少企业里职代会一向形同虚设。集体企业改制成为股份合作制企业后，职工向企业投资入股，于是出现了股东（代表）大会和职工（代表）大会两会并立的混乱局面。至于由职工（代表）大会选举和罢免企业管理人员的规定，在绝大多数企业中都没有得到执行。即使是对股份合作制企业，也有一些主管部门以“党管干部”为名至今仍然紧紧抓住任命权不放。
 
二，关于领导体制：仅仅规定集体企业实行厂长（经理）负责制，已经不适应市场经济中企业法人治理和经营管理的实际需要。现代企业所有权和经营权分离，权力机构、决策机构、执行机构和监督机构分立。合作制企业早先也实行这种分立，如在社员大会之下设立理事会、监事会，并另有负责具体经营管理的社长或经理。这是合理的企业领导管理体制，也是一种科学的企业法人治理结构，是与现代企业制度要求相吻合的。《条例》关于企业领导体制的规定是合作制原则的蜕化和退化，反映了计划经济体制对集体企业的要求，不符合现代企业制度规范。
 
“民主管理”同现代企业制度中要求的“管理科学”是一致的：民主需要科学，科学促进民主；没有民主就没有科学，没有科学也就谈不上民主。这就决定了集体企业的民主管理机构设置应当与现代企业中的组织机构设置相一致，即权力机构――社员（股东）大会或代表大会、决策机构――董事（理事）会、执行机构（厂长、经理）和监督机构――监事会。各机构的一般职权按照企业立法规范规定，企业章程也应作出具体规定。投资入股的当然是股东，没有投资入股的当然没有股东的权利，他们作为劳动者的权利，除了由专门法律规定外，在企业章程中也应另行规定。因此不应再套用国有企业关于职工（代表）大会的名称和相应规定，应以社员或股东（代表）大会替代之。
 
第二章  集体企业的设立、变更和终止
 
第十三条  规定了企业章程必须载明的事项，共有13项。法律、法规对企业章程只宜作原则性框架规定，不宜规定过细、过死，应给企业自主制定章程留下必要的空间，以免束缚企业的创新。可以参照《公司法》的有关规定，增加关于出资人姓名或名称、出资人权利和义务、股权管理等事项。企业章程的成立应由社员（股东）会多数成员同意并署名或盖章。
 
第十四条  规定了设立集体企业的程序，前置程序是“应经省、自治区、直辖市人民政府规定的审批部门批准”。联系到第十五条关于“集体企业的合并、分立、停业、迁移或者主要登记事项的变更，必须……报经原审批部门批准”的规定，第十七条企业解散也须经审批部门批准的规定，我们不能不说，没有政府审批部门的批准，集体企业既不能生，也不能死，什么也不能做。劳动者集体所有制企业简直已经等同于全民所有制企业，其“二全民”和政府部门附属物的地位原来是《条例》规定的。行政审批制导致的政府经济管理职能的这种错位及其后果，是城镇集体经济整体上陷入空前困境的一个重要原因。第六条不规定（实际上就是取消）集体企业独立享有民事权利的原因也在于此。没有独立民事权利的集体企业法人，在市场经济体制中，只能走向消亡。以向全民所有制过渡为目标的集体所有制应当消亡，但是以劳动者共同就业、共同富裕为目的的合作经济必须发展，这是我国的社会主义性质和初级阶段国情决定的。合作经济组织或合作制企业的组建、运营、分合和解散等，是劳动者自己的事情，他们可以依法自主决定，无需任何审批部门批准。
 
第十九条第二款  规定集体企业依法清算，完成债务和费用清偿后的剩余财产，分为两部分，一部分用于“依照其投资入股金额占企业总资产的比例……按相同的比例偿还”出资人，另一部分为“其余财产，由企业上级管理机构作为该企业职工待业和养老救济、就业安置和职业培训等费用，专款专用，不得挪作它用。”这种规定首先存在概念错误，不符合清算法律常规。剩余财产就是剩余财产，在剩余财产中没有什么“其余财产”。依清算法确认的剩余财产应该按出资人的出资比例分配给出资人，而不管其初始出资数额多少，也不管其能够分得多少。进行了这样的分配以后，已经没有任何财产，何来“其余财产”？其次，“其余财产，由企业上级……专款专用”云云，已经不适应社会保障制度正在建立并日益完善的今天，并且它已经成为某些上级任意攫取集体资产的法律根据。人们看到某些以上级自居的部门或机构，打着“集体经济退出论”的旗号，用集体资产中的一小部分“买断”职工的工龄，让职工失业回家，将剩余财产的绝大部分攫为已有。主人已经不存在，“不得挪作它用”的规定又有谁来制止？这种规定反映出的实质问题是：集体企业有出资人吗？有所有者吗？在有些人看来，集体企业除了“有国家、本企业外的单位和个人以及本企业职工个人投资入股的”，都没有出资人，劳动者不是所有者，因而集体企业终止时，其剩余财产应交给上级管理机构。很明显，这同劳动群众集体所有的宪法规定不符。
 
第三章  集体企业的权利和义务
 
第二十一条  规定了集体企业在国家法律、法规和规定的范围内享有10项权利。这10项权利可以分为3类：财产权，享受优惠待遇权，一般企业法人都享有的通用的经营管理权。
 
关于财产权，规定集体企业“对其全部财产享有占有、使用、收益和处分的权利，拒绝任何形式的平调”。这是集体企业一项极其重要的权利，但是这项权利在法律上存在严重的逻辑困难。根据《民法通则》第七十一条的规定，对财产的占有、使用、收益和处分权，是财产所有权的所有人的权利。据此，集体企业的财产就不是归劳动群众集体所有，而是归企业自身所有了。人们知道，宪法规定的社会主义劳动群众集体所有制并不是集体企业所有制，也不是集体企业法人所有制。企业法人财产权的终极归属是出资人，不是企业；集体企业财产权的终极归属是该集体企业的劳动者，也不是集体企业。此其一。其二，集体企业的财产如果归属于企业自身所有，但《条例》并没有明确集体企业享有法人财产权，也没有规定它享有独立的民事权利。既然没有独立的民事权利，它又如何能“拒绝平调”？如果上级平调其财产，它又根据什么去抵制？它的出生和消亡都是由上级决定的，上级自然也就认为自己有权决定它的财产的占有、使用、收益和处分了。但这是与法治原则不相符的。这是集体企业财产被平调时“打不盈官司”的法律原因。“平调”一词最早出现在20世纪50年代后期，它实质上是对集体财产的侵吞，不过当时它只是一个政治名词，不是法律用语。《条例》作为法律规范，只是沿用政治名词而没有对其非法侵吞的性质作出界定，也是一大不足。
 
关于优惠待遇权，这是集体企业依法应该享受的一项重要权利，但是仅规定“享受国家政策规定的各种优惠待遇”，而没有具体化。宪法规定，国家“鼓励、指导和帮助集体经济的发展”，这同“国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”不同。这是我国的社会主义性质决定的。宪法规定集体企业享有的这种优惠待遇，《条例》应该象其他企业法那样具体化，例如在市场准入、土地使用、信贷取得、税收优惠等方面，应规定具体的优惠待遇。对集体企业优惠待遇权的规定过于空泛，就会产生已经取得的优惠也有可能落空的危险。例如，集体企业过去享有的减免税和税前还贷等优惠政策形成的集体资产，国家国有资产管理部门就曾界定它是国有资产，不属于集体所有。这种违法的界定后来虽然已被具有更高法律效力的文件所否定，但与此相关的主张在基层的不少地方仍然继续执行，更没有纠正。
 
关于通用的经营管理权，如自主安排生产权、定价权、与外商的谈判权、内部分配权、劳动管理权、奖惩职工权等，与《价格法》、《合同法》、《劳动法》等现行的相关专门法律相比，带有明显的计划经济烙印，而且落后于相关专门法律，已经失去意义。例如第九项权利是“按照国家规定决定本企业的机构设置、人员编制、劳动组织形式和用工办法，录用和辞退职工”。对用工形式、录用和辞退职工，《劳动法》有系统明确的规定，任何企业都必须遵守，这里不必单列；而对集体企业的机构设置、人员编制、劳动组织形式等，则无需国家作出规定。（待续）