地方政府创新如何可持续？（上）

　进入21世纪，中国地方政府创新进入活跃期。在制度创新、理论创新、科技创新和文化创新方面，产生了一大批在公共服务、行政改革、政治透明、基层民主、科学决策、公民参与、法制建设和扶贫济困等诸多方面的创新项目。根据创新程度、自愿程度、效益程度、重要程度、节约程度和推广程度等六项标准，“中国地方政府创新奖”也举办了5届，共计有1500多个项目参加评选，130多个项目入围最后阶段评选，50个项目获得“创新奖”。

地方政府创新如何可持续？（上）

作者：高新军  来源：南风窗  日期：2010-11-13  浏览：105 显示全文   　　进入21世纪，中国地方政府创新进入活跃期。在制度创新、理论创新、科技创新和文化创新方面，产生了一大批在公共服务、行政改革、政治透明、基层民主、科学决策、公民参与、法制建设和扶贫济困等诸多方面的创新项目。根据创新程度、自愿程度、效益程度、重要程度、节约程度和推广程度等六项标准，“中国地方政府创新奖”也举办了5届，共计有1500多个项目参加评选，130多个项目入围最后阶段评选，50个项目获得“创新奖”。
　　中国地方政府通过创新实践，正在制度层面推动中国的改革进程。我们看到，中国地方政府创新在可持续发展方面也面临着严峻的挑战。事实上，就是那些获奖的创新项目，在经历了几年之后，有的还在坚持和发展，有的则处于停滞的状态。通过剖析一些典型的创新案例，来寻找地方政府创新可持续发展的规律，对于推动创新事业健康发展，是不可或缺的。笔者结合对四个案例的分析，对这一问题做一些探讨。
　　
　　案例一：深圳市公用事业企业市场化制度创新
　　不可持续的主要原因：缺乏监督，任何好的地方政府创新项目也难以达到预期目的
　　2003年，以水务、燃气、公交、能源等狭义公用事业为主，引入战略投资者和完善公用事业监管手段为重点的深圳市公用事业企业市场化制度创新，完成了一系列特许经营权制度的制定和战略投资者的引进工作。
　　事实上，城市公用事业企业的市场化改革，从一开始就包括两方面的内容：公用事业的发展和公用事业的监管。深圳市7年多的实践证明，前者通过改革起了很大变化，活力增加，已经完全市场化了。后者则问题多多。其中原因既有制度设计考虑不周的问题，也有监管动力缺乏，尤其是“第三方监管”缺位的问题。而且，这个问题从改革创新的一开始，就相对薄弱。在后来的发展中更是一手硬，一手软，凸显了此项改革创新并没有达到改革设计者的预期目的。
　　其实，包括笔者在内的很多人都对深圳市公用事业企业授权化经营后的两个方面特别关注：一是排除了竞争对手后的产品定价问题；另一个是授权经营情况下的信息透明度和监管问题。这些问题在此项改革进行了7年之后，已经十分明显，以至于引起了人们对当年深圳市公用事业企业市场化改革的反思。
　　以上问题可以归结为垄断和监管两个方面。在监管中，政府所担当的责任最大，因为它是独家垄断经营权的授予方，是国有股权的代表者，更是监管规则的制定者。但是，由于市场条件下的信息不对称，政府的监管显然不会很及时、到位。这时，公用事业企业的信息透明和第三方监管，就非常重要。遗憾的是，深圳市公用事业企业的市场化改革从2004年以来，在这些方面进展甚微。
　　2009年4月6日，深圳市改革办的有关人士在同笔者谈到此项改革时认为，公用事业市场化后，私人性质的战略投资方讲求回报，有很强烈的提价冲动，而公用事业本来就是一种微利的行业，所以在提高产品价格方面，与社会难有共识，以至于每次提价，都会在深圳市形成一种强烈的社会冲击。而每次消费者与企业发生矛盾，政府为了保地方经济增长和社会稳定，感到左右为难。所以“第三方监管”缺位严重。直到今天，深圳市公用事业的价格调整机制仍未完善起来。
　　同时，在对公用事业企业的监管方面，也是问题不少的。一方面，不仅政府的监管职能被分散到不同的主管部门，监管的手段差异很大，而且主管局监管动力也不足。另一方面，尽管相关条例里有了“第三方监管”的内容，但是这个机构没有成立，也没有专业机构做技术上的支撑，更谈不上有人去运作。
　　例如，垄断企业不仅将政府相关部门领导人的亲属安排进入企业担任要职，有些亲属甚至是“白拿工资”的闲职。
　　为什么在改革方案设计中就有的“第三方监管”迟迟不能实现？这种涉及民间组织程度的问题，恐怕就不能简单地责怪地方政府了。在这样的情况下，缺乏政府和第三方监管，深圳公用事业企业居行业垄断地位，创新已经失去了其本来的面目。
　　
　　案例二：平昌县乡镇党委班子的“公推直选”
　　不可持续的主要原因：创新的动力变为政绩的冲动
　　笔者认为，要使一项地方政府创新获得可持续发展，需要解决两个根本问题：一是改革创新的动力问题；另一个是改革创新的手段问题。正是在这两个问题上，四川平昌县的党内民主创新，遇到了瓶颈。
　　据了解，平昌县2001年开始在灵山乡推行乡党委领导班子“公推直选”的党内民主改革的直接原因，来自当地农村的干群矛盾比较突出。由于当时还要征收农业税费，农民负担很重。在平昌这样的国家级贫困县，由于农民没有太多机会通过创办新的商业活动来增加收入，因此他们对地方政府试图从自己身上吸取资源的行为十分敏感。
　　当地干部这样介绍他们的创新实践：在乡镇党委领导班子的“公推直选”中，要体现组织意图和党员意志。党政官员有这样的认识并且付诸实践，这是我国新的现象。
　　但是，在中央农村政策进行了重大调整之后，推动平昌干部将这项改革继续进行下去的动力，就更多地来自于政绩的冲动。这种改革动力的变化，也反映在改革的阻力方面。过去由于农民负担重，干群关系紧张，农村工作开展不了，反对改革的声音就相对较小。当改革的环境发生变化，改革的动力转变为干部的政绩之后，不同的看法就出现了。
　　现在，干部提拔的重要标准是看他们在促进经济发展与社会稳定方面的政绩。平昌县作为经济欠发达地区，很少有机会通过进行大规模的投资来表现经济发展的政绩。例如，2008年拥有102万人口的平昌县财政收入只有8000多万元，而该县当年的财政支出高达11亿多元。巨大的缺口全部来自中央和四川省的转移支付。因此，通过一些改革来显示其政绩，一些干部的职业生涯才有比较好的发展。
　　显然，这样的政绩观念在农村干群矛盾下降，农业税费取消，农村利益格局重新调整后面临着新的挑战。这主要体现在两个方面。一是平昌县一些干部开始抱怨该县一些领导为了自己进步，而忽视其他人的利益。二是一旦这种政绩观占据主导地位，改革的推动者就很有可能超越现实条件，推行更为激进的措施。也就是人们常说的“太理想化”。不论哪个方面，这样的政绩观都会最终导致改革脱离正常的轨道。
　　例如，平昌县曾经在2002至2003年将原有的61个乡镇，撤并为27个，减少56%，力度之大，前所未有。但撤并也带来一些矛盾。果然，在维持了数年之后，该县又不得不从27个乡镇恢复到43个。
　　从平昌县推行乡镇党委领导班子“公推直选”的手段来看，平昌改革的曲折，其实早在它推行之初就蕴含着了。
　　因为这时的改革在很大程度上，已经成了政绩工程，它的最大动力，来自政绩，成为了一种“自上而下”的改革。这在改革还没有变为广大基层干部群众的广泛要求时，容易让人们产生对改革的质疑。这在经济欠发达地区人们的权利意识相对落后的情况下更是如此。