政改是反腐治本之路

政改是反腐治本之路

　　“执政党的最大危险是腐败”，这是当代中国政府和民众最重要的共识之一。

　　2010年8月27日，国务院总理温家宝在全国依法行政工作会议上指出，在和平建设时期，执政党的最大危险是腐败，而孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。“这个问题解决不好，政权的性质就会改变，就会‘人亡政息’，这是我们面临的极为严峻的重大考验。”

　　腐败是国家公职人员贪污贿赂、徇私舞弊、权钱交易、以权谋私、弄权渎职、敲诈勒索、铺张浪费、腐化堕落的总称。改革开放以来，随着市场经济建设的加快，落马官员的人数、贪腐数额呈逐年增加态势，腐败开始成为各方高度重视的社会问题。

　　早在1997年，中共十五大报告即指出“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”。随着中纪委职权和反腐立法的逐年完善，反腐倡廉的制度建设已达到相当高度。然而，正如中国政法大学终身教授江平指出的，多年来延续的党内反腐思路过于单一，加之政治体制改革未能与经济体制改革配套，反腐建设仍任重道远。

　　省部级高官腐败的特征、原因何在？不同的时代背景下，高官贪腐呈现的脉络走向有何变化？破解腐败困局，需要哪些方面的制度建设？

　　戴玉忠，曾任最高人民检察院反贪总局常务副局长、检察委员会副部级专职委员、司法体制改革领导小组办公室主任等职，现为中国人民大学刑事法律科学研究中心主任。其与中国政法大学终身教授江平、中央党校教授林就反腐之策接受《财经》专访，合席讨论。

　　高官腐败特征

　　高官腐败呈现群蛀性、长期性等特征，是这个社会阶段一定社会结构状况下的产物

　　《财经》：近年来，因贪腐落马的省部级高官呈增多趋势，他们具有哪些一般规律？应当如何认识这一现象？

　　江平：对于这些高级官员的腐败，不能仅仅看他本人贪污、受贿了多少钱，更重要的是看他的家属子女配偶，是否利用家庭地位在经济活动中寻租。有的人自己看起来是清廉的，但子女配偶就难说了。

　　要知道，现在我们看到的省部级贪腐官员基本都是中央纪委调查、查处的，并没有舆论监督揭发出来的。官员达到一定级别后，查起来非常困难，实际上存在官官相护的现实。对于省部级官员，哪些人不能动，哪些人是应该保护的，这里面有很多复杂原因。所以，基层官员的反腐败工作很好说，但省部级官员就不那么好查了。现在的体制，也不太允许查下去。

　　戴玉忠：任何犯罪都是一定社会条件下的产物。当今中国处于社会结构调整、社会管理转型、社会主义市场经济建设的过程中，政治建设和政治体制改革的任务还很重，还有不少亟待完善的环节；人们对法治的期望和需求加大，司法体制改革需要进一步深化，民主法制建设与扩大人民民主和经济发展的要求还不完全适应。

　　这些社会结构基本特征决定了社会主义初级阶段的中国，可能发生权力异化，存在公务性职业风险；特别是高端职位，权力越大，风险则越大。当今中国社会的腐败，特别是高级官员的腐败犯罪问题，是这个社会阶段一定社会结构状况下的产物。

　　林：这些官员具有这样一些特征：首先，大部分与不法商人有密切的关系，有大款朋友为他们提供物质上的需要，也存在情人问题。

　　其次，贪腐数字巨大。一半以上的作案时间的跨度都在十年以上，而在这期间他们一直“带病”得到提拔。通常查处也非常困难，很多通过群众举报，不少是通过秘书检举。

　　再次，群蛀现象严重。因位高权重，贪腐行为波及面较大，凡是涉及高官案，尤其是领导班子第一把手的问题，一查就能“拔出萝卜带出泥”，而且他们的家人往往涉足很深。一个明显的特点是，这一级别的贪官，大都早将子女送到了境外或海外。从本质上讲，这是官员的一种变相的洗钱方式，即通过支付配偶和子女在海外的担保费、学费、生活费、移民资金的形式将贪腐资金洗白了。

　　反腐时代变量

　　腐败现象随着计划经济向市场经济的转型而扩散、加重，党内相关制度约束亦随之升级

　　《财经》：正如温家宝总理所言，在和平建设时期，执政党的最大危险是腐败。改革开放30年间，在不同的时代背景下，高官贪腐呈现的表征也随之变化。如何认识这个时代的腐败现象和与之相应的反腐制度建设？

　　江平：过去30年，政治体制改革和经济体制改革是不相配套的。在经济体制改革方面，从计划经济逐步转型为市场经济，改变了过去所存在的钱权交易的基础。但是经济体制改革并没有一步到位，政治体制改革也并没有有效启动，这样的话，政府仍然在资源分配、市场秩序方面保留了很大的干预和控制能力，有了权钱交易的空间。

　　在计划经济下，看起来腐败少一些，但是我认为，那时的腐败是用另外一种形式表现出来的。此外，从历史的角度来说，上世纪90年代初期，有一段时期听任了腐败的泛滥，这是一个很大的问题，给社会释放了一个不好的信号，似乎反腐败的声音少了，得到遏制了，那些利用权力搞腐败的人更大胆了，造成了在这段时间里腐败实际上是加剧了。

　　林：上个世纪八九十年代商品经济刚刚起步，其间的腐败行为大都与收受贿赂、审批计划内的稀有资源或提供方便有关。

　　90年代后期，随着市场经济建设的加快，土地审批开发、房地产建设、银行贷款、企业涉税等领域成为人们新的关注点，这些领域的暴利驱使握有重权的高位贪官深陷其中。

　　随着时代的发展，中央纪委逐步建立了许多制度，效果还是不错的。例如，从省部级干部落马数年度图来看，2003年－2007年人数为最多（35人），这与中央加大反腐败的力度有关。2003年是我国反腐败斗争的重大转折点，当年8月9日《联合国反腐败公约》出台，从此反腐败成为全世界共同的行动，在我国也不再是一个敏感的地带。

　　2004年，中纪委对56个派驻纪检监察机构实行了统一管理，巡视制度在反腐败过程中发挥了巨大的作用。比如，原国家药监局局长郑筱萸、原天津市检察院检察长李宝金、原青岛市委书记杜世成，他们落马都是中央巡视组在巡视过程中发现的。

　　反腐的规划性也在增强。2008年，中纪委出台了《建立健全惩治和预防腐败体系2008－2012年工作规划》，从八个方面对未来五年中的党风廉政建设和反腐败工作做了原则性的安排。

　　此外，随着司法机关一些新的司法解释出台，如特定关系人等新型贿赂形式逐渐浮出水面，成为众矢之的。在这个过程中，立法机关和司法机关对腐败犯罪尤其是贿赂犯罪的打击也逐渐加强。

　　戴玉忠：贿赂犯罪在腐败犯罪中占有很大的比重，改革开放以来被追究刑事责任的近80位省部级以上高官，85％都有受贿犯罪问题。立法机关为遏制贿赂等腐败犯罪作出了一系列制度安排，多次对贿赂犯罪刑事制度进行调整。

　　继全国人大常委会1982年《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、1988年《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》之后，1997年3月召开的全国人民代表大会第八届第五次会议对刑法作了全面修订，当年10月1日实施。修订刑法分则单设了“贪污贿赂罪”一章，对贿赂等腐败犯罪作了进一步规定。总体而言，新刑法突出了职务犯罪主体为国家机关工作人员的规定，提高了起刑点，还规定了斡旋受贿犯罪，并对向单位行贿犯罪作了规定。

　　2006年6月，全国人大常委会通过的《刑法修正案（六）》第7条，对修订刑法第163条的规定作了修正，对非国家工作人员受贿犯罪主体扩大了范围，增加了“其他单位的工作人员”的规定。

　　2009年2月，全国人大常委会通过了刑法修正案（七），规定了利用影响力受贿罪。与此同时，对巨额财产来源不明罪的刑期作了新规定，提高了最高法定刑，加大了惩治力度。

　　政改治本之策

　　以放开舆论监督、加强司法独立来重启政改，建立宪政体制，从源头上预防和打击腐败

　　《财经》：当今中国的一个共识是，打击腐败，需要从制度建设方面入手，经全社会的努力才能成功。包括执政党、行政机关、司法机关、媒体和公民在内的各方，可以做些什么？应当建立起哪些制度？

　　戴玉忠：刑法在反腐败、惩治贿赂犯罪中的作用，虽然不是万能的，但它很重要。一方面，从贿赂犯罪刑法规范的演变可以看出，国家在不断地调整贿赂犯罪的规定，与其他犯罪规定相比，贿赂犯罪刑法规范的调整，是最频繁的。

　　另一方面，贿赂犯罪又相当严重，犯罪数额大，犯罪主体身份高，在一些领域常常出现“前腐后继”、窝案串案等现象。这就需要我们思考，如何发挥刑法在预防、惩治、遏制贿赂犯罪方面的更大作用，使惩治贿赂犯罪刑法规范进一步满足反腐的需要。

　　坚决反对和防止腐败，是全党一项重大政治任务。我国将长期处于社会主义初级阶段，反腐败的任务也将是长期的，预防、惩治、遏制腐败的工作任重道远。

　　林：到目前为止，我们还没有一部反腐败法。我们需要这样一部法作一些规定：第一，官员财产申报制度；第二，接收礼品、接收馈赠的底线；第三，官员禁止从事第二职业的规定；第四，官员离任以后进入领域的规定；第五，反腐败的权威机构及其他们相互的关系；第六，干部每年一度的考核制度；第七，党政干部的问责制度及其复出的严格规定。

　　其次，“一支笔”现象必须彻底破除，应该加强对领导干部尤其是一把手的监督，并建立会审制。重大项目的投资、重大资金的流向应经过集体讨论。会审制必须让常委班子的每个成员署名，如果最后出了事，应该追究到班子的每一个成员，而不只是一把手。这才有可能使班子成员在决议时敢于投反对票。

　　同时，发现不了领导干部的腐败问题，在于巡视和审计范围不够。比如对重大项目的审计应该是全过程的审计，而不应只是结尾审计。比如在干部选拔和任用中的提名、讨论、最终决定的环节等，都需要建立责任追究制。

　　江平：在目前情况下，执政党是不是关注腐败的原因和如何及时制止腐败发展的苗头特别重要。

　　首先，我觉得，从国家政治体制改革和经济改革的相互关系来看，我们缺乏舆论监督。这是中国腐败问题不能解决的最关键所在。因此，加强媒体的自由，从而发挥舆论监督的作用，保障中国老百姓的知情权，是下一步应该做的。

　　其次，应当加强司法机关，包括检察院和法院的独立性。我们针对高官的查处完全由中央纪委主导，检察院很少发挥作用。中央纪委代替了检察机关，这个在法律上是有问题的。中央纪委也受到限制，让你查就能查，不让你查就不能查下去。我们国家老说党内的腐败，党内可以解决。这句话对了一半，如果说党内的腐败党内不想查，那么就查不下去了。是不是决心去查，这个问题很重要。