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借鉴ISO理念与方法

改进公务员岗位绩效考核制度

——摘自于改革开放30年行政管理体制改革实践总结暨服务型政府研讨会（广东省行政管理学会2008年年会）论文集

林活力  李绥州

广东省人事厅  广东行政学院

本课题探讨的是非领导成员公务员包括平时考核和年度考核在内的岗位绩效考核，录用考核、领导成员公务员的定期考核等不纳入本课题研究的视野。本课题要回答的问题是，如何革故鼎新，借鉴国际社会最新的ISO管理技术与方法，创新与改进非领导成员公务员的岗位绩效考核，提高公务员考核质量与效率，充分发挥考核制度的导向作用，有效调动公务员的工作积极性。

绩效考核是建立和完善公务员制度的基础性工作。“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”（公务员法第三十七条）它的意义在于，一是为公务员流动提供依据，二是为确定公务员薪酬提供依据，三是为建立公务员激励机制提供依据，四是为公务员能力培养提供依据。可以认定，公务员管理的主要环节基本上都是以绩效考核的结果为依据的。然而长期以来，公务员考核制度为人们所诟病，批评考核制度不够完善、不够严谨、不够公平、不够客观准确。那么，建立在这样一个考核制度基础上的公务员制度，其职务升降、职务任免、淘汰流动、薪酬、激励以及培训等很难实现制度设计的初衷。近年来，尽管从中央到地方各级组织人事部门进行了各种各样的探索，设计出不少从政府绩效考核、党政领导班子考核，再到公务员岗位绩效考核的各种指标体系，也设计出从定性到所谓定量的各种考核办法，但公务员考核制度所存在的问题始终得不到有效的解决。因此，创新并改进公务员考核制度具有重要的现实意义。

我们认为，现行的公务员考核制度在考核主体定位、考核内容、考核方法、考核原则等方面均存在着理论与实践上的一些误区。这些误区导致公务员考核结果区分度较低、信度较低，并且由于考核制度不完善而衍生出公务员管理中淘汰机制、流动机制、激励机制、培训机制等方面的诸多问题。现行的公务员法依然沿袭三十年前即1979年中组部《关于干部考核制度的意见》的框架与思路，不能很好地体现当前建设服务型政府、与国际社会公共管理的最新成果接轨的需要，不能体现公共管理现代化的需要，不能很好地引导公务员树立求真务实、恪尽职守、奉献在本职的职业精神。经过近三个月的调查研究，我们认为，公务员考核必须建立以业绩为中心、以过程管理为手段、以规范化和标准为目标的三位一体的新机制，有效地鉴别出公务员岗位业绩的数量与质量，从而准确地区分出公务员“优秀、职称、基本职称和不称职”四个等次，做到奖勤罚懒、赏罚分明、优胜劣汰，最终达到调动公务员工作积极性的目的。

借鉴并导入ISO理念与方法是建立“三位一体”公务员考核新机制的有效途径。ISO9000族质量管理体系既包括一整套现代管理思路，也包括一整套以过程控制为核心、以顾客为导向的管理技术，可以实现管理过程的可控性、可追溯性，并且对管理效果与工作绩效可以进行有效的测评。它既是宏观的管理战略，确立包括质量方针与质量目标在内的管理方向，同时也是微观的管理方法，把履行公共管理与服务的职责内容、过程及其优劣标准落实到每一个具体的岗位。ISO技术对改进公务员绩效考核的意义在于，它规范了公务员该做什么、如何做、如何记录、如何鉴别优劣、如何划分等次等具体的可操作性的程序。建立在ISO管理技术基础上的考核办法，可以有效地克服现行考核制度的缺陷与不足，实现考核制度的创新与突破。

本课题的研究方法是田野调查并辅之以文献分析。

一是田野调查。本课题组成员已经在该领域进行了相关的前期研究并有一批相关成果，在分析前期成果的基础上，课题组确定了研究思路、设计了研究方案，并联系了省内外导入ISO质量管理体系比较成功的一些单位和部门，开始实地调研。2008年3-4月，课题组到广西壮族自治区质量技术监督管理局、发展与改革委员会，浙江省绍兴市政府办公室，广东省江门市直工委、市委党校、市行政服务总汇、市卫生局、市财政局，广州市开发区管委会办公室质量管理办公室、萝岗区（开发区）司法局等地调研，既现场参观各该部门导入ISO管理技术的实际运作情况，也围绕导入ISO质量管理体系与公务员岗位绩效考核这个主题与部门负责人及相关公务员进行深入交流，从中获取了大量的第一手资料。

二是文献分析。课题组研究了各类文献，包括：（1）ISO质量管理体系文件，即国际标准化组织关于ISO9000族的重要文件。这些文献为提高组织效率、提高服务质量、强化顾客/公民意识而设计了一整套的管理方法与技术，为创新公务员考核制度提供了十分有价值的理论基础与操作思路。（2）各地导入ISO质量管理体系的文件。广西、浙江、北京以及我们广东省的部分地区和部门的党政机关导入ISO，并以此为基础设计了公务员岗位考核制度。课题组认真分析了导入ISO的这些部门多达一百多万字的文献资料，概括了他们在提高服务质量、加强公务员岗位绩效考核等方面的经验。（3）学术文献。课题组收集并整理了近年来学术界关于公务员岗位绩效考核、流动机制等方面的论文与专著，掌握了该领域目前国内研究的最新进展情况。学术文献为课题组打开了分析问题的视野，加深了我们对问题的认识。

一、我省公务员考核制度的现状及存在问题分析

在公务员法实施以前，广东与兄弟省市一样，也根据国家公务员考核的相关规定发布了《广东省国家公务员考核实施办法》（暂行）。该考核办法在考核内容、考核原则、考核程序、考核方法等主要方面，总体上与《国家公务员考核暂行规定》基本接轨，与其他省市的考核办法也大同小异。在操作方面，“平时考核”强调填写《工作记实手册》。每年年初，被考核人将其基本年度的职位职责和任务要求填入《工作记实手册》，由主管领导审核签名；被考核人每月根据自己履行的职责和完成任务的情况，如实地填写《工作记实手册》，每季末呈交主管领导。主管领导根据平时所掌握的情况，对被考核人履行岗位职责和完成任务情况，每季度审阅一次，并作出简要的评价，如被考核人因主观原因未能完成工作任务的，主管领导应及时对其提出改进意见，限期改正。（考核办法第九条）2007年1月《公务员考核规定》出台后，我省及时转发实施，但到目前为止尚未制定出公务员法背景下的实施细则。在考核实践中，除个别地方微调外基本上沿袭了一贯的做法，按照“德能勤绩廉”等几个标准逐项涂卡打分，最后由行政首长确定考核等次。

总体上看，当前公务员考核制度能够较好地配合落实党的路线方针政策，基本上能够满足经济社会发展的需要，在一定程度上能够鉴别出公务员德才的综合表现，并且在操作上坚持一年一度地考核。公务员考核制度建设取得了一定的成绩。但是，根据各方面的意见以及我们调研的结果，公务员考核制度依然存在着不少的问题，主要有：

一是考核内容与标准设计不合理、不科学。对公务员“德能勤绩廉”五个方面进行考核，似乎全面考核，似乎十分科学。但问题在于，这五个方面并没有明显的并列关系。“德能勤”三个指标实际上属于公务员的素质标准，即公民是否具有担任公职以及公务员晋升较高级职务的资格条件或能力条件。表现为前者，素质标准在公务员录用时已经通过“申论”、“行政职业能力倾向测试”、“录用考核”等程序予以鉴别。并且录用时，对考生的素质条件的鉴别程序相对比较规范，操作也比较慎重，社会关注度也比较高。体现为后者，更多的应该是竞争上岗时需要重点解决的问题。而这个问题通过文化知识考试、演讲答辩、民间测评等手段解决的效果更好些。同时，公务员职务升降也有其固定的程序，并没有明确规定年度考核在职务晋升中的决定性作用。年度考核“优秀”的不一定晋升，而不称职的又是极少数，称职“大平台”现象比较普遍。因此，把素质指标列入平时考核及年度考核的内容，目的并不明确，也没有针对性。五项指标中的“廉”则更多的是公务员的纪律以及法律约束的问题，而非公务员考核问题。如果有不廉洁、有贪污腐败行为，不应是公务员考核制度解决的问题，而应该是刑法或者公务员处分条例解决的问题。公务员年度考核，应该是绩效考核，即在本工作年度中，各该公务员劳动成果的数量、质量、效益和贡献，其目的是奖勤罚懒、激励公务员尽职尽责做好本职工作。同时，业绩标准也为公务员流动、薪酬及培训等各方面提供更为客观、更为准确的依据。目前，将五项指标并列一是目的不明确，二是不易操作。从管理学的角度看，“德能勤”是有效履行岗位职责的条件而非结果，作为任职条件不宜拿来用作考核的内容。同时，“德能勤”很难准确鉴别，一个行政首长通过一次简单的年度考核就能给出众多公务员德才表现的准确鉴别意见吗？显然是不可能的。因此，把定位不准确并不易操作的“德能勤廉”标准和业绩标准交列，笼统模糊，给公务员考核带来很大的麻烦，现实往往是考核结果千篇一律，使考核难以起到应有的作用。

还有，考核制度应以职位分类为基础，不同部门、不同类别、不同层次的公务员应制定不同的考核指标体系，以便全面、具体地反映公务员在工作中的各方面表现。公务员被分类为综合管理类、行政执法类和专业技术类，不同类型的公务员的业绩标准差别较大，无法用统一的标准来衡量。现行的考核制度将考核内容分为五部分，考核标准也只是定性地做了些说明，但许多单位仅依此作为考核依据，考核内容大体相同，没有体现不同类型、不同层次公务员的不同要求。某一特定职位所要求的职责和条件通常没有明确的规定。这就使得公务员考核时没有一个客观的标准进行衡量，无法判断公务员是否已经完成了本职工作，或是完成到了什么程度，工作质量如何等。“德能勤绩廉”缺乏量化而难以比较，并且这五个方面的比例、权重没有明确的规定，从而在实践中片面强调“德能勤”及“廉”而导致考核结果的失真。这样，一方面缺乏评价实绩的客观标准，从而使注重实绩这一考核原则变得模糊；另一方面，公务员的考核仍以定性的居多，而定量的太少，素质性、政治性评价依然占据主导地位，这样就给划分等次带来很大困难。“以考绩为主”的公务员考核制度事实上并没有得到有效落实。

二是考核方法与程序不利于准确鉴别公务员的业绩成果。当前公务员考核存在重年度考核、轻平时考核。各地公务员管理中，形式上都有如我省《工作记实手册》一类的平时工作记录制度，要求个人填写日常工作结果，也要求部门负责人督促落实，并把工作记实作为年度考核的依据。但由于缺乏相关的配套制度，体现平时工作的《工作记实手册》有其名无其实，各部门既没有坚持填写，即使填写了也没有将记录的结果用于考核之中。年终考核时大家“涂卡”打分，然后统计结果，即谓之“民意测评”。这种“涂卡”方式的主观性太强，往往是考核人员以感性认识（‘感觉’）为基础，容易从个人感情出发，做出不切实际的评价，凭印象主观臆断，得出模糊的结论，缺少层次感和说服力，使考核结果的客观公正性大打折扣。凭主观印象年底一次性考核便认定一个公务员称职或是优秀，这是比较普遍的现象。

同时，考核中定性的描述多，而定量的标准少。定性描述不能准确概括工作业绩的优劣以及优劣的程度，评价人也很难据此为被考核人打出准确的分值。在操作中，人事部门往往将这些定性描述的标准再细化出具体的项目，然后给出一定的分值，让群众“涂卡”打分。我们认为，如果整个考核的宏观思路存在问题，那指标越具体，其最终的评价结果距事实越远，虚假的成分比重越大。每个打分的人都是在短时间内凭感觉填写，根本无法获取相关指标的对称的信息。打多少分并没有客观的标准与依据，并且打多打少又不承担任何责任。这就导致评分完全按照主观臆断操作，为“人情分”、“关系分”留下了空间。

再从程序来看，“个人总结-述职-民主评议-部门领导提出初步意见-行政首长定等次-考核结果反馈”的程序看起来体现了“领导与群众相结合”，既反映了群众的意见，又体现了行政首长负责制的宪法精神和公务员制度精神。而事实上，这个程序反映出来的问题：

（一） 考核主体职责不明确。公务员考核究竟是谁考核谁？这是决定公务员考核制度的关键因素之一。然而，现实中公务员考核主体的职责并非十分明确。行政首长负责制要求“一级考一级”，即由上司直接考核被考核人的业绩表现并给出考核等次的最终结果，并对此承担全部责任。而实际操作中，既有个人述职，也有同事“涂卡”，也有部门领导的“初步意见”，究竟谁在为考核结果的客观性公正性负责？在公务员诉权没有得到保障的情况下，即使考核结果不公正，被考核的公务员也缺乏刚性的自我保护措施，只能通过“申诉”、“控告”等体制内的一些软约束制度寻求公平。如果该得“优秀”却得了“称职”，怕是没有人去“申诉”或“控告”，也没有人为此承担任何责任，甚至不会有人认为这其中存在不公平的情况。其结果是，这不仅打击了该公务员继续敬业奉献的精神，也对其他公务员是个消极的引导，负面影响较大。当一个考核制度不能有效引导公务员恪尽职守而是相反的时候，我们认为这项考核制度就必须改革了。

（二） 绕的弯子太多，容易导致信息失真。管理科学告诉我们，每经过一个环节，信息失真一次。公务员考核如此复杂的程序，要经过个人、同事、部门领导直到行政首长共四个环节。个人总结更多的是强调成绩、优势和长处；同事“涂卡”的分数反映的往往是个人感情；部门领导及行政首长会搞平稳、照顾面子、考虑人际关系等因素而拥有很大的随意性。特别是在当前，我国没有建立起有效的政治问责制，“万人评政府”之类的政治责任机制仅仅是少数地方的一些探索，“末位淘汰”也是个别部门的试验而已。在这种情况下，行政首长的个人道德因素便起着关键作用。而又有什么力量激励行政首长不是凭个人感情而是凭岗位业绩来鉴别公务员的优劣良莠呢？

一位政治学家说过，“我国的绩效评估还处在原始的手工业水平上。”事实也确实如此。公务员岗位绩效考核缺乏有效的制度约束，缺乏政治问责制的约束，主观性、随意性强，考核结果不全面、不准确、不科学，信息真假难分，考核结果体现不出优劣的差异，于是最后只好祭出“称职大平台”一招。本课题组经过调查研究后认为，要搞好公务员岗位绩效考核，必须：

（一）明确年度考核为业绩考核，而不是素质考核；

（二）搞好平时考核，并且把考核的结果积累起来作为年度考核的依据，防止年底凭印象一次性确定考核的结果；

（三）考核必须量化。不易量化的岗位职责，可以通过过程控制的办法以鉴别其业绩的数量和质量。这样可以增加考核的客观性与准确性；

（四）考核必须纳入单位与部门的整体质量管理之中，即个人绩效从属于部门与系统的整体绩效。单纯为考核而考核达不到考核的目的；

（五）必须与相关的激励与奖罚制度结合起来使用，才能发挥考核的导向作用；

（六）明确行政首长在考核中的法律地位，明确行政首长一个人的责任地位；并且需要把公务员业绩考核和政治问责制衔接起来，确保行政首长客观公正评价公务员的职业动力。

建立以业绩为中心、以平时考核为依据、以业绩为导向而非人际关系为导向、以客观事实而非主观标准的考核是本课题研究的方向。正是从这样的认识出发，课题组认为，借鉴ISO质量管理体系的理念与方法，是改进与完善公务员考核的有效途径。

二、公务员岗位绩效考核的ISO理念与方法

当前我省乃至全国公务员岗位绩效考核中存在的普遍问题，正是ISO质量管理体系所致力于解决的问题，也是ISO质量管理体系的优势所在。根据私营部门及公共部门管理的经验，以过程控制为特色、以顾客为中心、以提高管理和服务质量为目的的ISO理念与方法可以很好地解决目前公务员考核中主观性、随意性、信度较差等问题。从解决公务员岗位绩效考核问题的角度出发，这里首先从技术上分析一下政府导入ISO 9000：2001质量管理体系的基本理念与操作方法。

从技术的角度看，导入ISO质量管理体系所需要回答的问题包括：（一）政府ISO是基于什么样的管理思想而设计，即管理理念是什么？（二）政府ISO是以什么资源、程序来达到质量管理的目的，即管理体系是什么？（三）政府ISO是以什么手段和方法来组织管理资源，即管理理念和管理体系的载体文件体系如何形成？以及（四）如何在公务员岗位绩效考核中应用这套理念和方法？

从管理理念看，ISO精神与机关公务员岗位绩效考核完全一致。根据国际标准化组织关于地方政府如何应用ISO的精神，ISO质量管理体系的管理理念集中体现在以下几个方面：

一是政府ISO是以公民（顾客）为关注焦点。组织依存于顾客。组织应当理解顾客当前和未来的需求。顾客是每一个组织存在的基础，顾客的要求是第一位的，组织应当调查和研究顾客的需求和期望。公民满意是政府管理和服务的存在的根本目的，也是民主政治条件下政府所致力于追求的方向与目标。IWA4在其导言中开宗明义指出：

今天的社会面临的最大的挑战之一是发展和维持公民对政府及其机构的信心的需要。在这方面，地方政府在创造可持续性的地方社区方面要发挥重要作用，以高质量、低成本高效益和连续的公共服务，通过利用或与国家和地区政策的互动以一种连续和相容的方式，帮助提升地方层次的可持续的经济繁荣和社会公正。

IWA4非常明确地把公民对政府的信心作为核心精神来设计政府ISO质量管理体系，公民的满意是政府ISO质量管理体系的根本目的。

二是政府ISO是以过程控制为特色的管理体系，即鼓励在建立、实施质量管理体系以及改进其有效性时采用过程方法，通过满足顾客要求，增强顾客满意。为使组织有效运作，必须识别和管理众多相互关联的活动，合理利用资源，将输入转化为输出。一个过程的输出直接形成下一个过程的输入，对单个过程之间的联系以及过程的组合和相互作用进行连续的控制。它是基于戴明循环思想而设计的，其经典表述形式是PDCA。它的经典表述方式是“PDCA”循环，即策划、实施、检查和行动。[1]通过PDCA的不断循环从而实现提高品质的目的。

三是政府ISO强调领导作用和全员参与。政府领导发挥着战略决策和统一宗旨和方向、营造充分开发人力资源氛围的重任和作用。领导重视与否是组织成败的关键。因此，领导在确定方向、提供资源、策划未来、激励组织成员等方面至关重要。与此同时，政府ISO强调全员参与。全体员工是组织的基础，组织的质量管理不仅需要最高管理者的正确领导，还有赖于全员参与。

四是政府ISO强调管理的系统方法。政府ISO强调管理的系统方法，即将相互关联的过程作为系统加以识别、理解和管理，有助于组织提高实现其目标的有效性和效率。系统的特点之一就是通过各子系统协同作用、互相促进，使总体的作用大于各子系统作用的简单相加之和。公共管理涉及到复杂的管理要素和管理对象，因此采用系统的方法是提高服务质量的有效途径。

五是政府ISO强调持续改进。政府ISO强调，公共管理行为总是有改善的空间，服务方法、服务流程、服务成本、服务标准、公民满意度等各方面应当持续改进，而不是停留在某个水平和层次上。持续改进总体业绩、不断变化改进管理方法与手段、持续提高服务质量应当是政府追求的永恒目标。

ISO的管理理念，为公务员岗位绩效考核提供了坚实的理论与认识基础，并且为改进绩效管理提供了方法与途径。

从管理体系看，ISO动员与利用机关的全部资源参与绩效创造，同时也通过动员组织资源参与绩效评估。质量管理体系是政府ISO工作方法和流程的设计和概括，它要解决的问题是如何具体操作来实现提高产品和服务质量并达到持续改善的目的。

首先，政府ISO通过文件体系，把组织的质量方针和质量目标转化成质量手册、程序性文件、作业指南和工作记录。文件是指导与规范整个组织运作的标准与规章，相关部门及公务员按照文件的规定办事。这为公务员岗位绩效考核提供了更为宏观和规范的框架背景，把公务员岗位绩效考核纳入组织质量方针和质量目标之中，避免了考核的盲目性。

其次，政府ISO确立了清晰的管理职责结构，包括如何确定建立符合组织宗旨与目标的质量方针和质量目标的程序方法、如何落实具体的职责、如何实现持续改进等等。

其三，政府ISO包含了一整套有效利用管理资源的技术和手段，包括人力资源、基础设施和工作环境等三部分。政府要提供足够的人力资源，并且对公职人员进行职业技能和职业道德的培训；政府要提供足够且适当的基础设施，以保证能够满足提供公共服务的需要；政府要确定并管理必要且适当的工作环境，包括硬件与软件两部分，以确保公职人员能够在不受各类干扰的情况下客观公正、恪尽职守地为社会提供服务。

其四是政府公共产品和服务的实现。政府应当能够准确地辨识出、分析并满足公民的需求。“服务要求是指满足社会需求与期望的那些要求，也是虽然顾客/公民没有明确提出却是满足地方政府规制和顾客/公民权利的那些要求”。（IWA4：7.2.1）可见，政府提供服务不仅包括社会公众明确提出的要求，也包括公民没有提出但却是实现其权利所需要的那些领域。政府应与公民建立良好的沟通机制，建立记录、分析及回应公民信息的机制，建立公民可以查询及反馈的服务信息系统，公布相关数据、指标、业绩记录以供公民参与、确认及监控。政府应设计和开发为公民提供的服务项目，规定如何评估这些项目的机制以及各种程序。公务员岗位绩效考核应针对这些具体的内容，即将考核指标体系定位在公共产品和服务的实现方面而不是其他。

最后是政府ISO质量管理体系的监测、分析和改进。“地方政府应该采取适当的方法监控和测评其质量管理体系，以便评价其效果和持续改进”，其目的在于确保地方政府所提供的产品和服务能够持续满足公民的需要,并且其质量管理体系与相关的要求保持一致，促进质量管理体系能够按照公民的意志得以持续改善。（IWA4：8.1）为此，IWA4设计了公民满意度调查机制，以便掌握公民是否满意的信息以及公民最优先的需要；设计了内部审计、定期自查机制，以确认其质量管理体系与既定的安排、ISO的要求和业已建立的质量要求相一致，并且得到了有效的执行和维护；设计了服务程序的监控和测评机制；设计了产品和服务质量的监控和测评机制；设计了不合格的产品和服务的监控机制，以及如何吸取教训、防止不合格的产品和服务再次出现的持续改善机制。

ISO管理体系的五个要点体现了IWA4政府质量管理的基本精神，从文件体系、管理职责、资源管理、产品和服务的实现，以及质量管理体系的监测、分析和改进等方面规定了如何改进政府管理和服务质量的理念、方法与措施。这五个方面密切联系、浑然一体，构成了完整的、动态的、开放式的质量管理的技术网络。其中，“文件体系”是推进质量管理体系的工具和手段，是质量管理体系的外化、物化及可视化的表达方式，是质量管理理念得以表述、落实和监控的载体；“管理职责”是明确政府质量管理的主体、内容和目标，以及由谁来承担相应的责任，特别规定了对政府组织高层管理者（决策者）的要求；“资源管理”是落实质量方针和质量目标的保障和基础，发挥实施质量管理体系的支持性作用；“产品和服务的实现”是质量管理体系的目的和归宿点，具体满足公民的需求和期望，也是公务员岗位绩效考核的最终依据。而“监测、分析和改进”则体现不仅要此时此地满足公民的需要，更重要的是持续改善政府的产品和服务，以便将来提供更优质、更低成本、公民更满意的产品和服务。

从操作看，ISO文件体系为公务员岗位绩效考核提供了直接的依据和支持，使得考核不再主观臆断、不再流于形式。

政府ISO是以文件形式来规范质量管理的全过程，以文件形式设计制度，并以文件形式积累制度建设的成果。《ISO9004：2000 质量管理体系——业绩改进指南》提出，“管理者应规定建立、实施并保持质量管理体系以及支持组织过程有效和高效运行所需的文件，包括相关记录。”（4.2）国际标准化组织专门规定了文件编写的程序和要求，如《ISO10013：1995质量手册编写指南》。因此，在整个质量管理体系中，文件具有特别重要的意义。[2]

政府ISO质量管理体系文件包括质量手册、程序文件、作业指南和工作记录四个层次，见下图：

图2----质量管理体系文件结构 （来源：ISO10013：1995 质量手册编写指南·附录A）

图2标明了质量管理体系文件的层次结构。第一层次是质量手册，即按规定的质量方针和目标以及适用的ISO9000族质量标准描述质量体系。其内容包括对组织的介绍，质量方针和目标，组织结构、职责和权限的说明，质量体系要素和涉及的形成文件的质量体系程序的描述。质量手册所承载的使命是传达组织的质量方针、程序和要求，描述和实施有效的质量体系，为质量审核提供文件依据，为培训人员提供依据以及对外证明组织的质量管理资质等等。编制质量手册应由政府管理的最高层来推动，并由经过授权的、有能力的个人或部门来承担，并且应该由各相关的职能部门共同参与完成。

第二层次是程序文件，即描述为实施质量体系要素所涉及的各职能部门的活动，大致包括文件控制程序、记录控制程序、内审控制程序、不合格服务控制程序、纠正预防程序、人力资源管理程序等等。

第三层次是作业指南。这类似于现代人力资源管理中的职位说明书，但其内容却要比职位说明更广泛。职位说明书是从静态上规定了岗位职责及相关标准，内容比较单一，而作业指南除此之外还包括作业程序及过程等动态的内容。

第四层次是质量记录，主要表现形式是表格、报告等客观记录工作业绩的文件。其作用在于把质量工作的过程及内容记录下来，确保质量活动的可追溯性，最终用作组织绩效考核的依据。

四层文件构成质量管理体系完整的闭环，不可缺少哪个层次。但可以根据组织规模的大小及履行职能的情况，将文件合并为三层或二层，甚至在有些时候可以用一本质量手册规定所有的内容。但四层文件中所包含的程序或方法却不能因为文件的合并而偷工减料。文件要受控，即意味着文件在管理中有强制的约束性，组织成员必须严格按照标准和程序办事。政府ISO的一般要求是“做什么，写什么；写什么，做什么”，即将文件的编制和文件的执行高度统一起来。

接下来分析ISO背景下，公务员岗位绩效考核的具体实施。（注：考虑到这是研究报告的核心内容，另辟一部分专门分析。）

三、ISO理念与方法在公务员岗位绩效考核中的应用

质量方针的提出和质量目标的确定是公务员岗位绩效考核的基础工程，是考核的目的所在。公务员业绩考核就是鼓励、引导公务员扎扎实实地做好本职工作。在公务员岗位绩效考核中借鉴ISO经验，首要的是制定机关质量方针和质量目标，即机关管理和服务的价值和理念是什么，最终的目的和方向是什么。这是建立有效的考核机制所必须具体的前提条件。把价值、理念、目的和方向性的东西确定下来，公务员考核才有明确的目标和依据，不能孤立地就考核论考核。否则，考核是盲目的，不会有好的结果。导入ISO的党政机关，普遍的做法是首先颁布质量方针并分解出具体的质量目标，然后再依次制定程序性文件和作业指南。下面是几则党政机关质量方针和质量目标的案例：

 [案例一] 广州市开发区管理委员会（萝岗区人民政府）

2003年，广州市开发区管理委员会（萝岗区人民政府）导入ISO2001：9000质量管理体系。该区提出的质量方针是“依法行政，开拓创新，提供高效、优质、公开的管理服务”，根据质量方针，该区进一步提出了如下的质量目标：

1．地区生产总值增长率（每年更新一次） 其计算公式为（本年地区生产总值-上年地区生产总值）÷上年地区生产总值×100%。计算依据是该区生产总值统计表。2006年，该区生产总值增长率为16%。

2．工业总产值增长率（每年更新一次） 其计算公式为（本年工业总产值-上年地区生产总产值）÷上年工业总产值×100%。计算依据是该区工业总产值统计表。2006年，该区工业总产值增长率为20%。

3．顾客满意率95%  其计算公式为[顾客满意度调查表张数×（表内项数-表内不满意项数）] ÷（顾客满意度调查表张数×表内项数）。其计算依据是顾客满意度调查表。

4．服务项目合格率：96% 其计算公式为（服务提供项目总数-不合格服务项目数）÷服务提供项目总数×100%。计算依据有二：一是《服务提供过程记录》或等同记录；二是在服务过程中（领导检查、顾客反馈、业务工作质量检查考评等）所开出的《不合格服务评审处置表》[3]。

[案例二] 浙江省绍兴市政府办公室

2001年，浙江省绍兴市政府办公室导入ISO质量管理体系。该办结合自己的职能和业务特点，提出了“勤政廉政，依法行政，规范管理，高效服务” 的质量方针，并表述为：

通过作风建设年活动，树立勤政为民、廉洁奉公的优良工作作风，实施法制化、科学化、制度化、规范化管理，不断提高全办干部的综合素质和优质、高效的综合服务能力，并在实践过程中不断改进、总结和完善各项工作，坚持求进、求质、求实，确保各项工作目标的全面实现。

根据其质量方针，该办将质量方针分解出以下的质量目标：

1．  提案议案承办答复率达100%；考核指标达到年度工作目标责任制的标准；

2．  公文办理年办结率达95%以上；考核指标达到年度工作目标责任制的标准；

3．  工作目标考核争优秀：认真落实市级机关下达的年度工作目标，力争在市级机关工作目标考核中取得优异成绩；

4．  服务满意率在90%以上。

并且特别强调，“质量目标根据标准要求分解到各处（室）和工作岗位”。[4]

[案例三] 江门市财政局

江门市财政局2004年导入ISO质量管理体系。该局的质量方针是“爱岗敬业、依法理财、廉洁高效、开拓创新”。与以上两个案例不同的是，该局制定了更为详尽的质量目标，是将质量方针分解到各个科室、各项业务，并且用准确的数量标准来反映出来。该局制定了局机关、各科室共同质量目标及18个科室的质量目标。（注：具体内容参见附录1）

上述三个案例分别属于三种不同模式的ISO质量管理体系。广州市开发区管理委员会（萝岗区人民政府）属于一级政府模式，浙江省绍兴市政府办公室属于“协助本级政府领导机关、领导同志工作的综合性办事机构”，而江门市财政局则是政府职能部门。这三种模式下的质量方针与质量目标的相同或相似之处在于：

1．管理与服务的内容与标准文件化，避免管理与服务的随意性，防止或减少绩效评价中的主观因素和人情因素；

2．追求公共管理与服务的廉洁和效率；

3．追求公共管理与服务的法制化与规范化；

4．追求服务对象及社会公众的满意度；

5．质量目标量化描述，如经济与社会发展的速度、群众满意率、业务差错率等等；

6．强化公务员职业道德与职业意识；等等

其差异在于：

1．一级政府模式更强调经济与社会发展的宏观指标，而业务部门更多的是具体业务标准。广州市开发区管理委员会（萝岗区人民政府）把经济发展指标予以详细列举。而其他综合办事机构和职业部门则更多的是将具体业务指标数量化，如办文差错率之类。职能与业务性质不同，其绩效指标也不同。相同或相似的业务才可以设计出相同的绩效指标，并且具有可比性，如办文差错率。

2．各部门质量目标的量化详略有别。如浙江省绍兴市办公室规定的满意率之类比较宏观，而江门市财政局则将各项指标详细分解到17个科室，每个科室的业务又可以再分解出若干个绩效指标。

3．有些业务可以量化规范，则用数字表示出来；而有些不可以量化的业务，则更多的是强调其过程的规范化。

从对三个案例质量方针与质量目标异同的比较，我们可以看出，公共部门追求的目标基本是相同的，即标准化、规范化、廉洁效率、公众满意、强化公务员职业道德等等。这与建设服务型政府的目标是吻合的。也就是说，导入ISO质量管理体系与当前我国政治与行政发展的新形势是相适应的，它为建设服务型政府、落实科学发展观提供了一套有益的理念与方法体系。导入ISO质量管理体系的组织有明确的绩效目标，即组织应该做什么、做的好坏标准是什么、标准如何量化、群众是否满意起着什么样的作用等等都有了答案。而正是这些基础性建设，为公务员岗位绩效考核提供了明确的方向与依据。

公务员岗位绩效考核不能孤立进行，不能脱离组织绩效既定的大环境。组织绩效是公务员个人岗位绩效的总和。如绍兴市人民政府办公室的质量目标为“提案议案承办答复率达100%；考核指标达到年度工作目标责任制的标准；公文办理年办结率达95%以上；考核指标达到年度工作目标责任制的标准；工作目标考核争优秀：认真落实市级机关下达的年度工作目标，力争在市级机关工作目标考核中取得优异成绩；服务满意率在90%以上。”在这里，提案议案答复率、公文办结率、服务满意率等等具体的指标，完全依赖于每一位公务员是否有效地履行了岗位职责。反过来，只有组织整体绩效上去了，公务员个人岗位绩效的“优秀、称职”也才有意义。[5]

有了部门及科室工作质量标准，接下来可以设计公务员岗位绩效标准了，即将大目标分解为小目标、部门目标或科学标准并落实到具体岗位，并且把这些子目标实现的情况作为考核的依据。

广西壮族自治区质量技术监督局的做法有一定的突破。（注：详请参见附录2）分析如下：

一是绩效指标体系被纳入ISO质量管理体系之中，质量管理与机关具体业务融合在了一起，把顾客满意率等一些非常典型的ISO工具引入考核制度。导入ISO质量管理体系的本质是提高顾客满意度，根据顾客需要而提高产品和服务质量。因此，考核有了明确的目标和方向。

二是从形式上打破了以打卡的方式确定被考核人德能勤绩廉情况的做法，将“凭印象打分”转变为对各项指标进行分解，用非常具体的事项或标准来衡量被考核人的德才表现，不再使用空洞、抽象的“德能勤廉”的概念，而是使用了效能建设和专项工作的许多具体的指标。考核指标体系的设计具有一定的突破性，使考核具有了可操作性，岗位业绩也可以较好的鉴别出来。

三是为增加考核对象业绩的区分度，拉开差距，在指标体系中既有加分项，也有扣分项。如顾客满意率95%以上得5分，每少1个百分点扣1分，扣完为止；工作差错率小于2%得5分，每超1个百分点扣1分，扣完为止。这样，业绩分数由高到低容易拉开，避免了“称职大平台”，即使都是“称职”，得分也有高低的差别。

四是所有考核指标全部量化。考核指标被分类为“专项整治、效能建设和业务工作”三大项，分别占30分、30分和40分，满分100分。

五是部门工作绩效与个人岗位绩效结合了起来。目前考核中存在的一个普遍问题是，组织绩效和个人绩效考核相分离，“优秀”等次的比例和名额统统为15%，体现不出部门（内设机构）间的差别。在这里，个人岗位绩效与部门整体绩效挂钩。部门整体绩效突出，个人绩效也就跟着提了上来。如“在作风效能建设活动中其他突出表现的情况（6.5分）”规定，“在作风效能建设活动期间，所在处室获得自治区作风效能建设方面奖励或赞扬的，每次全处人员加0.5分，最多加1分，获本单位奖励或赞扬的每次全处人员加0.25分，最多加1分；个人获得自治区伤风效能建设方面奖励或赞扬的，每次个人加0.5分，最多加1分，获本单位奖励或赞扬的，每次加0.25分，最多加1分。”组织绩效是个人岗位绩效的相加之和。因而，个人岗位绩效考核不可以脱离部门而孤立进行。

六是绩效考核突出了部门的业务特点以及一定时期内系统、地区的中心工作，如“专项整治”和“效能建设”。2007年，广西壮族自治区党委、政府为转变干部作风、优化环境，决定在全区乡镇以上各级机关加强行政效能建设。[6]因此，该局设计的绩效指标中，效能建设的分量比较重，占30分之多。

总之，该局的公务员岗位绩效考核是以业绩为中心的考核体系，具有很强的可操作性，有一定的推广价值。

四、不导入ISO9000，也可以应用这种方法吗？

以上分析都是在导入ISO9000质量管理体系的背景下公务员岗位绩效如何考核的问题。但是，导入ISO并不是一件容易的事。导入ISO要花费较长时间，从培训学习，到编写文件、发布文件、实施文件，一般需要半年左右的时间。同时，导入ISO也需要一笔不大不小的费用。江门市第一批39个部门花费500万元。因此，目前也只有少数党政机关导入ISO质量管理体系。这里要提出的问题是，本研究成果仅仅适用于导入ISO的党政机关吗？没有导入ISO的机关可以适用吗？

导入ISO质量管理体系对改善岗位绩效考核的效果是明显的。因为确定了质量方针、分解了质量目标，并且在此基础上制定岗位绩效考核方案，构成了一整套的管理体系，即以质量方针统领整个绩效考核工作。如果没有导入ISO质量管理体系，党政机关同样可以根据ISO质量管理体系的理念与方法对公务员进行岗位绩效考核。基本思路是通过简化程序、简化文件来实现，即不编写质量手册，不制定程序性文件，而仅仅借鉴ISO质量管理体系中的作业指南和作业记录方法，通过规范业务流程或者量化业绩指标来实现对岗位绩效的有效考核。这在方面，深圳市食品药品监督管理局的SOP（标准化操作规程）做了有益的探索。

[案例五] 深圳市食品药品监督管理局（以下称‘深圳局’）的SOP系统

2002年开始，深圳局王夏娜副局长率先在安监处行政工作中引入SOP管理方法,取得了良好效果。2003年8月，广东省食品药品监督管理局召开现场会面向全省安监系统推广该做法。2005年初，深圳局办公室在推行SOP工作时，正式提出建立行政工作标准操作规程（Administration Standard Operating Procedures,缩写为A-SOP) 管理体系。该管理体系的特色是工作流程规范化、标准化，强调各项业务工作的流程化，包括办公室、党务、财务、物资、政务督察、人事、文秘、后勤以及各项重点业务全部采用标准化的流程作业。如党务工作SOP；（注：详请与作者联系）再细化一些，办公室工作中订机票业务完全流程化。（注：详请与作者联系）

深圳局SOP管理理念与方法来源于ISO9000族质量管理系统，但它是简化版的ISO质量管理体系，没有包括质量方针、质量目标和程序文件，而仅仅把职位说明书、作业流程、作业指南及作业记录结合起来而形成的管理办法。该局应用SOP效果还是比较明确的，广东省食品药品监督管理局在全省系统中予以推广。它的主要特色不是搞量化考核，而是强调业务操作过程中的标准化、规范化和程序化。目前，深圳局已经将所有重要业务全部流程化。（资料来源：深圳局SOP文件 电子版）在这里整个受理过程完全程序化、标准化了。公务员个人的自由裁量权很小，做什么、如何做、时间限制、要达到什么样的标准等等都有了明确的规定。同时，流程化的制度设计并没有排除定量的标准，而是在流程中规定了完成某项业务所需要的时间及其他软指标。

在这里，会议接待的工作落实完全按照限定的时间推进。并且，每项工作开展的情况都有完整的记录，被用作月度、季度以及年度考核的依据。

深圳局的案例告诉我们，不完整导入ISO质量管理体系的背景下，同样可以借鉴ISO的管理理念与方法，并很好地落实在公务员岗位绩效考核之中。其操作办法比较简单，工作流程大致如下：

一是把该局业务予以汇总，进行分类并列出清单；

二是对每类工作按照法律、法规以及其他规范性文件建立SOP操作系统；

三是按照SOP操作系统运行；

四是记录业务过程，并以此作为考核的依据和标准。

五、借鉴ISO理念与方法，改善公务员考核制度的建议

以上分析了目前我省乃至全国公务员岗位绩效考核中存在的问题、ISO解决方案以及，在不导入ISO的背景下如何借鉴ISO的理念与方法。各地成功的经验表明，导入ISO质量管理体系（或者借鉴ISO理念与方法）是解决当前公务员岗位绩效考核中存在弊端的有效途径。我们认为，解决目前公务员岗位绩效考核中存在的问题需要进行制度的创新，在借鉴和吸收传统的考核体系中的优势的情况下，需要有一定的突破和探索。江门市、广州市开发区、深圳市食品药品监督管理局以及省外如广西及浙江的一些做法值得我们认真总结，并在此基础上创新公务员岗位绩效考核办法。为此，本课题组建议：

要正确认识、大胆面对并积极反思目前公务员岗位绩效考核中存在的问题。长期以来，公务员岗位绩效考核为人们所诟病，人事部门、业务部门及公务员个体对考核都颇有微辞。考核并没有很好起到激励公务员奉献在本职的正面引导作用。因此，对目前公务员考核的内容、指标、程序、方法等应该进行彻底的回顾与评价。要坚决反对将空洞抽象的标准用于公务员考核，而是要将“德能勤绩廉”具体化到岗位绩效的各个方面。要改变过去凭印象涂卡确定公务员德才表现的做法，而是把公务员岗位绩效考核建立在客观、准确的业务记录基础之上。要坚决扭转当前人际关系导向而不是业绩导向的考核办法，用科学的方法准确鉴别公务员的德才表现，并以此为依据实现对公务员的科学管理，确保“定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。”（公务员法第三十七条）

一是要积极学习ISO质量管理体系的理念与方法，大胆探索。当前我国正致力于建设和谐社会和服务型政府。2008年2月23日，胡锦涛同志在中共中央政治局第四次集体学习时强调，“建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务”，要“创新公共服务体制，改进公共服务方式”，要“要优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度”，要“认真借鉴国外有益做法，促进服务型政府建设”[7]总书记的讲话，为党政机关导入ISO质量管理体系指明了方向。ISO质量管理体系是以顾客/公民为导向、以过程管理为核心、以标准化为手段而全面提高管理与服务质量的管理技术的集合，体现了国际社会管理科学与技术发展最新的成就与最高的水平。导入ISO质量管理体系，全面提高公共服务质量与水平，并以此为依据对公务员进行岗位绩进行考核，完全符合总书记的讲话精神，甚至可以理解为，导入ISO是落实总书记讲话精神的有效工具。当前，要认真学习、研究ISO的基本理念与方法，有条件的单位和部门要积极导入ISO质量管理体系，没有条件马上导入ISO的单位和部门，要认真借鉴ISO的精神，并把该管理技术应用到公共服务的实践中去。在广东省政府管理创新研讨会（深圳，2007年12月）上，省领导也提出要组织专家对党政机关导入ISO质量管理体系进行深入的研究。由此可见，导入或借鉴ISO质量管理体系的时机基本成熟，建议领导能够结合我省解放思想、创新管理体制的大好形势，积极推进这项管理战略。

三是配合导入或借鉴ISO的管理理念与方法，对党政机关工作进行规范化的梳理。近些年，我省公共管理与服务水平已经有了较大的提高，政府转变职能、改革审批制度等各个方面的工作已经走在全国前列。这为规范化管理提供了良好的条件和基本的保障。党政工作头绪繁多，有效管理的第一步就是梳理分类。国际标准化组织对政府绩效考核集中在四个维度的指标，即“制度创新、可持续的经济发展、可持续的环境发展和全面的社会发展”。[8]这从宏观规范了公共服务的范围与重点。广西壮族自治区质量技术监督管理局将部门职能及考核指标体系分类为“专项整治、效能建设和业务工作”等三个方面。深圳市食品药品监督管理局也对部门工作分类为安检、稽查、党务、人事、财务、物资、后勤等并建立SOP系统。梳理业务并合理分类是建立科学的考评系统的基础性工作。

四是完善职位说明书，并建立规范的流程与量化标准。我国建立公务员制度至今已有15年的历史，但一些基础性工作仍然没有很好完成。与岗位绩效考核密切相关的职位说明书依然停留在比较原始的水平上，有不少部门甚至没有职位说明书。没有职位说明书，公务员就没有规范的岗位职责；没有规范的岗位职责，哪里能够实现对公务员的科学考核？借鉴ISO的方法，党政机关要完善职位说明书，并且要在传统的职位说明“七项内容”的基础上有所发展，不仅要有“工作项目、工作概述、工作标准”，还有要工作项目、内容及标准的数量化，而不是简单的定性描述，并且还要有“工作程序”。相当一部分机关工作无法数量化，那就要强调程序的正当性与合法性。这种情况下，就需要进行良好的过程控制。总之，职位说明书要发展成清晰明了的作业指南，要到达让生手都可以按照职位说明书（作业指南）工作的水平。这样，岗位绩效考核就具备了现实可行性，尽可能实现量化考核；对不能实现量化考核的岗位，要加强过程的考核。总之，岗位职责要描述清楚，业绩标准可以对照衡量，工作效果可以区分开来。

五是要建立有效的平时考核制度，年度考核以平时考核为基础。根据各地的经验，导入ISO背景下，对公务员岗位绩效的考核一般是按照作业记录每月进行一次考核（或者按照业务周期灵活处理），并给出等次意见。如浙江绍兴市政府办公室每月一次考核，并和奖金挂钩，工作达到标准即发600元奖金。因为有工作记录，平时考核非常方便操作，查查工作记录中有无不合格项、有多少不合格项，或者从正面看，有无加分项，即工作中有无创造性、开拓性的贡献，有无创新，有无超过正常标准的特殊功绩，就非常容易地得出公务员岗位绩效的优劣差异的结论，不会增加管理人员很多工作量。不合格项超过一定数量，即为不称职；有不合格项但不多，基本称职；无不合格项，即为称职；有加分项，则为优秀。

六是要有顾客满意度调查制度。ISO精神强调以顾客/公民为导向，因此顾客满意与否是评价组织绩效的最重的砝码。顾客满意度调查不可缺少。一些地方搞的“万人评政府”是满意度调查；广西壮族自治区质量技术监督局搞的“办事人满意与不满意”是满意度调查；江门市行政服务总汇也在收集办事人满意与否的意见。这些数据的有效使用，既可以为部门整体绩效高低确定依据，也为鉴别个体的公务员在为社会提供服务时工作质量的高低提供依据。总之，没有满意度调查就无法界定岗位绩效的优劣和工作的好坏。当然，导入ISO质量管理体系的部门，都建立有“持续改进”机制，都设计有顾客满意度调查机制，并把它用作改进工作的指针。

七是领导亲自抓，是“一把手工程”。根据我们的调查，导入ISO质量管理体系的单位和部门，基本上都可以看出“一把手工程”的特点。江门市是有王南健市长排除各种困难推进这项工作；广州市开发区管理委员会是有凌伟宪同志的远见卓识；浙江省绍兴市政府办公室是有办公室主任徐明光的主导，等等。部门领导同志，特别是一把手重视与否是导入成功与否的关键。因此，解放思想、改进公务员岗位绩效考核，主要领导人的作用至关重要。

参考文献：

[1]IWA4 2005(E) ISO 9001:2000 Quality management systems –Guidelines for the application of ISO 9001:2000 in local government (Digital version in English purchased from ISO)

[2]ISO 10013：1995 质量手册编写指南 / ISO 10013：2001 质量管理体系文件指南

[3]广州市开发区管理委员会/广州市萝岗区人民政府质量管理办公室编 质量管理体系文件 2006年5月30日

[4]江门市直机关导入ISO质量管理体系工作领导小组办公室编 政府管理创新： 江门市直机关导入ISO质量管理体系 2006年7月

[5]江门市直机关导入ISO质量管理体系工作领导小组办公室编：ISO质量管理体系工作简报 第42-44期

[6]江门市财政局ISO质量管理体系文件 （电子版）2006年7月

[7]中共江门市委党校 ISO9001：2000质量管理体系文件汇编2005年9月1日

[8]深圳市食品药品监督管理局SOP文件 （电子版）2007年1月

[9]李绥州. 试论我国地方公共部门导入ISO质量管理体系. 岭南学刊 2007年第6期

[10]李绥州. 地方政府导入ISO质量管理体系的技术分析. 岭南学刊 2008年第2期

[11]李绥州. 导入ISO背景下地方政府绩效考核指标体系述评.中国行政管理 2008年第3期

[12]广东创势质量技术咨询服务有限公司. 学校党政机关ISO9000实践  广东人民出版社 2005年

[13]金太军. 西方公共行政的价值取向的历史演变 江海学刊 2000年第6期

[14]徐明光 主编 ISO与行政管理 浙江人民出版社 2003年3月第一版

[15]卓越. 英国新公共运动走向分析 中国行政管理 2000年第1期

[16]徐明光. ISO与行政管理 浙江人民出版社 2002年

[17]奥斯本,盖布勒(美). 改革政府:企业精神如何改革着公营部门 上海市政协编译组等编译 上海译文出版社 1996年

[18]Jamil Hamali. Quality management systems and performance measurement in a public sector organization. TIME Research Institute, Department of Aeronautical, Mechanical and Manufacturing Engineering, University of Sanford, UK

[19]asaaki Imai (1986). Kaizen—The Key to Japan’s Competitive Success McGraw-Hill Publishing Company New York, etc.

[20]asaaki Imai (1997). Gemba Kaizen—A Commonsense, Low-Cost Approach to Management. McGraw-Hill New York, etc.Mary Watson (1986). The Deming Management Method. The Putnam Publishing Group, New York, NY

[1] 日本管理专家今井正明先生对此有深入和独到的观察和概括，并在全世界范围内推广以丰田生产方式为核心理念的“现场改善理论与方法”。请参阅Masaaki Imai 1986:60-64; Masaaki Imai: 1997: 5，以及国际现场改善咨询机构的网站 www.kaizen.com。

[2] 需要说明的是，这里所称的“文件”，既包括政府组织为实施ISO质量体系而专门编制的文件，也包括国际、国家、地区和行业标准，相关的法律法规要求，以及组织的规定。但本文是在前一个意义上使用“文件”的概念。

[3] 广州市开发区管理委员会/广州市萝岗区人民政府质量管理办公室编 质量管理体系文件 2006年5月30日

[4] 徐明光 2003年 第38页

[5] 从这个角度看，一些地方开展的“万人评政府”之类的活动还有是其积极意义的。部门整体绩效是公务员个人岗位绩效的依据。如果群众对行业整体不满意，那公务员个人的“优秀”又有什么意义？公务员法规定的按照15%的比例分配“优秀”指标是否需要修改？当然，对部门整体绩效的考核，是另外一个急需解决的管理难题。

[6]  广西壮族自治区党委、 自治区政府 关于进一步转变干部作风加强机关行政效能建设的决定 http://sub.gxnews.com.cn/zt.gxml?id=17740 2008-05-26

[7] 胡锦涛在中共中央政治局第四次集体学习时强调扎扎实实推进服务型政府建设 全面提高为人民服务能力和水平http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-02/23/content_7655336.htm （2008-5-28）

[8] 参见英文版IWA4。中文评介参见李绥州《导入ISO9001：2000背景下地方政府绩效考核指标体系述评》 中国行政管理 2008年第3期