商业银行应高度警惕地方政府融资平台贷款风险

　　作者：华夏银行发展研究部副总经理 　高自强

　　据监管部门公布的最新数字，截止6月末，商业银行的地方融资平台贷款已达7.66万亿，其中存在严重偿还风险的贷款约占23%。这意味着融资平台贷款的风险敞口约在1.5万亿元，而同期监管部门公布的整个银行业的拨备约为1.3

　　万亿。这是在银监会第一阶段“解包还原”工作结束的背景下公布的数字。上述数字足以说明我国商业银行已经面临着地方政府“主权债务”的风险困扰。如何充分识别、有效管控、及时化解、合理处置地方融资平台贷款风险，是政府、监管部门和商业银行共同面临的社会问题。

　　充分认识地方融资平台贷款风险

　　首先，从贷款初衷来看，存量地方融资平台贷款大部分是在政府应对金融危机、以投资刺激经济增长的背景下地方政府超越自身财政实力片面追求政绩的产物。多数贷款用于政府公益性基础或福利性项目，社会效益尚可，经济效益很难说清。在合法的项目商业化运作模式未确立之前，项目本身很难有与贷款偿还要求相适应的现金流，第一还款来源如果不能从一开始就落到实处，银行直接面临产生不良贷款的风险。

　　其次，从贷款本质来看，地方融资平台债务尽管表现形式多样，但本质是一致的，即显性或隐性以地方政府财力、财产作为贷款的最终保证，以公益性项目的实施为主要目的，以各种名目的“公司”为主要筹资与运作平台，属于典型的财政过度透支行为。从表面来看，贷款的合法性与一般的商业贷款无明显差异，贷款的安全性甚至要优于一般商业贷款。但透过现象看本质，不管出于什么目的，地方融资平台贷款一开始就打上了地方政府信用保证的烙印，而按照有关法律，地方政府本身并不具备商业信用担保职能，因此，一旦保证不能兑现，商业银行将直接面临法律风险。

　　第三，从承贷主体偿债履行的可行性来看，贷款的本质决定了项目和贷款承载公司并不具备完全法律意义上的法人主体地位，而公益性项目多是收支两条线，一旦融资平台项目投资不能不间断产生足以偿还贷款本息的现金流，商业银行贷款资产的效益性和流动性首先就会受到威胁；一旦公益性抵质押资产因各种原因不能及时、足额变现，商业银行贷款的 “三性”原则就会受到地方融资平台贷款的全面挑战。

　　第四，从债务偿还的连带责任来看，尽管地方融资平台贷款是政府为应对金融危机、刺激经济增长的产物，但从法律上来说，就像国家已不再为国有企业承担债务责任一样，上级政府也不应为下级政府承担连带债务责任，中央政府对各级政府各种名目的平台贷款更不承担连带责任。商业银行法出台后所产生的各种地方融资平台贷款风险，从法律上来讲，只能由地方政府自己来买单，如果地方政府资不抵债，那就只能由商业银行自己买单。

　　第五，从地方政府财政偿债能力来看，尽管我国各级政府融资平台贷款总额与国家财政收入和GDP的比例与其他一些国家比较，似乎政府融资平台贷款额度还不算大、比例还不算高，风险还不是很大。但政府融资平台贷款究竟有多大风险，必须看各级地方政府融资平台贷款总额与自身财政收入与GDP 的比例，必须看各级政府财政收入、GDP增长对债务总额的消化能力和最终偿债能力。毫无疑问，各级政府发展能力、潜力不同，对融资平台债务的及时、足额偿债能力也不同。因此，对于商业银行来说，政府融资平台贷款不是有无风险、而是有多大风险。

　　理性审视政府债务总额与GDP的比例关系

　　从表面数字来看，我国现有地方政府融资平台的负债规模占全国GDP比重仍不到30%，包括中央政府所持国债和外债在内的总体负债规模占GDP比重仍不超过50％。这一比例与美国、欧盟、英国等超过80％，希腊、意大利超过100％的比重相比要低很多。但不能据此简单得出我国地方政府债务仍处于国际上最稳健水平的判断。这其中最重要的原因是我国的经济国情与西方国家不同。突出表现在两个方面：一方面，我国经济增长方式有很大的不科学、不合理性，主要表现为经济发展质量较低、资源浪费严重、碳排放量过大、环境代价太大。另一方面，社会财富支配的贫富两级分化现象十分严重，房地产价格畸形发展、权力寻租现象十分严重，对于多数人来讲，GDP增长、国家财富增长与国民幸福指数提升并不成正比，GDP增加值国民普遍受惠率偏低。上述两个方面叠加起来，各级政府靠举债增加的GDP有相当部分所产生的社会效力与西方橄榄型财富分配国家的GDP社会效力有很大差距。换句话说，我国的GDP相对于资源浪费、环境代价、国民普遍受惠、国民幸福指数而言是有泡沫的，各级政府总债务余额与剔除上述各方面泡沫后所剩余的GDP部分比例恐怕已接近或高于西方发达国家平均水平。在经济发展方式、财富分配方式没有实质性变化的情况下，各级政府在“政绩”驱动、权利寻租利益驱动下非理性、盲目举债主导经济发展本身就有悖于市场经济规律，其结果必然造成社会财富浪费和政府主权信用危机。因此，商业银行应以西方发达国家GDP质量水平衡量GDP的社会效力，理性看待政府债务总额与GDP的比例关系，从严控制并逐步减少地方融资平台贷款总量，使更多的信贷资源按市场经济规律来配置，避免陷入权力经济的泥坑。

　　依法从严管控地方融资平台贷款风险

　　首先，中央政府应充分认识到我国GDP与西方国家GDP 质量差距，加快转变经济发展方式，由片面追求数量增长向追求低能耗、低碳排放、环境友好型经济增长方式转变，由财富两级分化的经济发展、社会发展方式向橄榄型财富分配的经济、社会发展方式转变，由地方政府政绩驱动、权利驱动、权力主导、过度举债、透支未来的经济发展方式向政府服务于经济、服务于市场、公平公正、量力而行的科学发展方式转变，力争通过科学的发展方式推动经济的发展，以市场供求关系调节经济发展速度，在严格控制、不断降低经济增长对国家主权债务的依存度的同时，坚决遏制各级地方政府不切实际、违反经济规律、过度举债、透支经济发展未来的行为，将地方融资平台贷款总量降低到与GDP质量相适应的水平。

　　其次，各级政府和监管部门应从维护金融稳定、金融安全的角度，以《公司法》、《担保法》等法律为准则，严格清理、审查各级、各类地方融资承载主体公司的法律资格及其注资的合法性、有效性、风险抵补能力和运营的合规性，对融资平台所涉及项目要进行全过程监督管理，综合评估偿债能力，有效识别项目风险、区域风险和全局性风险，将地方融资平台贷款风险控制在合理的范围内。对于承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，应督促其按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，变政府风险为商业风险。应严格清理和纠正地方各级政府及其所属部门、机构违反《担保法》等法律法规直接、间接为融资平台公司提供的各类无效担保行为。

　　第三，各商业银行一方面应切实正视地方融资平台巨大风险，根据地方融资平台贷款所适用的法律法规，依法管控地方融资平台贷款风险，维护自身合法权益，保障已发生业务的安全、稳定运行；另一方面应严格按照“三个办法一个指引”审视和分析地方融资平台贷款风险，对融资平台贷款进行全流程、全过程管理，通过解包还原，逐项目、逐笔辨别风险，逐笔化解风险。同时应严格按照银监会对地方政府融资平台项目贷款提出的“三条红线”，严禁发放打捆贷款；避免与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。