马岭：我国预算大幅“超收”的法律原因分析

　　近年来，我国预算超收现象非常严重，中央财政超收，地方财政也超收。地方超收，如四川省2007年省级财政实现超收47.88亿元，[2]河北省近四年来地方财政一般预算收入超收分别达到22.2亿元、3.9亿元、4.6亿元，14亿元，[3]黑龙江2009年省本级一般预算收入超收49.2亿元，其中，税收收入预计超收1.7亿元，非税收入预计超收47.5亿元，基金预算收入超收0.8亿元，等等。[4]中央方面，“2001年，全国预算超收1500多亿，中央预算超收700多亿，比预算超收10％以上；2003年全国预算超收1100多亿元，中央预算超收500多亿元，2005年仅中央财政就比预算超收1600多亿元（未扣除新增出口退税指标）。”[5]2007年全国财政收入达到5.13万亿元，增长32.4%，比预算超收7239亿元，其中，中央财政超收4168亿元。[6]2008年全国财政收入61316.9亿元，增长19.5％，比预算超收2830.9亿元，其中，中央财政超收1080.2亿元。[7]一项统计显示，从2000年至2005年，在财政部编制的预算草案中，全国财政收入预算增长分别为8.4％、10.3％、10％、8.4％、8.7％、11％，而实际增长达17.6％、22.2％、15.4％、14.7％、21.4％、19.8％，两厢比较，过去六年，预算增速与实际增速误差达一倍左右，超收收入绝对额也在3000亿元左右。而2006年财政超收收入则达到前六年总和的3000亿人民币。[8]

　　应当承认，在正常情况下也可能存在预算超收，但它应是法律允许的有限度的超收。预算作为一种事先预计，不可能完全精准，不多不少，恰倒好处。在实践中，由于我们总是强调留有余地，因此短收的情况较少，超收的情况较多，这在一定程度上是可以理解的。但这只是适当超收、略微超收的理由，不能解释大幅超收、巨额超收的现象。超收或短收都应当有限度，否则预算就没有了意义。“1994—2007年，我国税收预测误差（PFE）长期为负，平均绝对误差达7%，最大绝对误差达14.6%（2007年），远超过国外普遍认为5%的合理范围。”因此连续、大规模出现的财政超收表明“预算政策调整的低效或无效，实质上反映了预算体制的不健全。”[9]

　　预算超收的原因是复杂的，[10]本文主要对我国预算超收在立法和制度层面存在的问题作出初步的分析。

　　一、我国《预算法》中关于预算“超收”规定存在的问题

　　从法律上说，政府部门应是代表国家收税，而不是给自己收税，因此预算收支应依法进行，这是“税收法定主义”的基本要求，公权力的运作要严格依法办事，即使有自由裁量权也应在法律允许的范围内，法律没有明确规定时自由裁量的幅度也应具有合理性。公权力该行使而不行使是失职，行使过头则是滥用职权，二者都可能侵犯公共利益或个人正当权利。根据“取之于民、用之于民”的原则，国家税收既然“取之于民”，多取就是伤民，就可能侵犯民之财产，“一定时期内的社会财富是一个恒值，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定减少”。[11]财产权是明确受到宪法和法律保护的，宪法上的个人财产权不受侵犯主要是指不受国家侵犯，包括不受国家非法赋税的侵犯，甚至不受国家不合理税收的侵犯（如立法过于严苛），这与民法主要保护财产权不受他人侵犯有明显的区别。在一个法治国家，“公民不交税违法，政府多征税也违法。”[12]

　　（一）我国《预算法》中关于“超收”规定的空白

　　“税收法定主义”要求在“取之于民”时，“取”多少、取哪些，应由议会决定。“适当”超收即使是难免的，也应是经议会以法律形式同意的，即法律规定收多少就收多少，规定支多少就支多少，不能少也不能多，完全精准不可能，但至少有个法定界限，在此界限内的调整可由行政机关自行处理；如果确实出现大幅超收的情况，应向议会报告并说明理由；理由是否成立应由议会判断，如果议会认为理由难以成立，可以追究有关部门责任；超收部分的使用应和正常收入一样由议会审查批准。

　　我国《预算法》对预算中的“短收”有严格、明确的规定，但缺乏对预算“超收”的限制性规定。如《预算法》第45条规定：“预算收入征收部门，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。”[13]强调“足额”，即不允许“短收”，并明确禁止“擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入”，但对“超征”却没有禁止性规定。1999年制定的《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》只规定要“加强对预算超收收入使用的监督”，并没有规定要限制大幅度的“预算超收收入”，没有规定对“预算超收”行为本身加以审查，相反倒是变相肯定了预算超收的行为——对预算超收“使用”的监督是以肯定预算超收行为为前提的。[14]

　　在一个法制健全的社会，法律条文的疏漏本来是可以通过法律解释加以弥补的，如不得擅自“减征”、“免征”或者“缓征”应征的预算收入，当然也包括不得擅自“多征”，禁止“减收增支”也意味着禁止“增收减支”，或者严格禁止“减收增支”，同时也一定程度上禁止“增收减支”，这样才符合“税收法定主义”的基本原则，符合立法者的立法目的。但在我国这样一个缺乏规则意识的社会里，这些法律疏漏往往为有关政府部门恣意行政提供了土壤，以致政府部门公然“对税收部门和税收人员完成和超额完成任务实行奖励刺激，还对扣税单位实行奖励性的收取手续费的政策，使税收人员和税收扣除单位可以从多扣税中得到直接利益，这些措施无异于过去实行的‘执法罚款返还’政策。这种利益的诱导，无疑会促使税收单位滥行税收。”[15]我国的税务系统“采用了一种商业化的公司运作模式和行政鼓励模式相结合的税收管理体制：将税收额度与个人绩效、升迁提拔相结合。与上级‘敲定’的收入任务，自局长以下，人人都是‘包税人’，且征管绩效与‘提成’、晋级挂钩，奖优罚劣，股室连坐，官身荣辱自在其中。”[16]“超收奖励、罚款分成”的激励措施甚至已经制度化，规范化，如无锡市政府制定了《2005年无锡市财政收入超收奖励办法》，奖励类型包括财政收入目标奖、税收超收奖和非税收入超收奖三类。如果说地方政府官员素质不高还情有可原的话，中央政府最高层的同类行为则令人难以置信，“如财政部长项怀诚在1998年接受记者采访时说：‘总理命令我在今年的最后两个月内，税收要比预算多收200个亿，而我做到了。’”[17]政府有关部门受利益驱使而进行的有意超收明显违背了公权力的基本准则（为公众服务），成为政府对民间变相的打家劫舍，增加了企业和老百姓的负担。[18]美国加里弗尼亚州也同样出现过由于经济的增长带来税收大幅度增加、甚至超过了资金需求增长速度的情况，但“州政府适时地采取一系列减税措施，以减轻加州纳税人的负担。”在那几年，“加州的所得税、车辆牌照税因整个州的财政收入超收而得到减免。”[19]

　　（二）我国《预算法》中关于“预算收入与国民生产总值增长率相适应”的规定过于原则

　　在我国，政府有关部门常常把现实中的预算超收解释为经济发展的速度超出预计，由于财富创造得比预料的多，税收也就随之增加。“2007年，我国国民经济实际增长速度高于预期目标，特别是与税收直接相关的工商业增加值、全社会固定资产投资、外贸进出口总额、社会消费品零售总额、企业实现利润等实际增长大大高于预期目标，相应的税收实际收入也高于预算数，这是‘财政增收和超收的经济基础’。”[20]但税收增长率与GDP的增幅度应当有一个相应的比例，并非增长率越高越好，我国《预算法》第29条规定：“各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。”但什么样的比例是“相适应”？法律并未明确作出规定。这方面也许发达国家的有关制度能够给我们一定的启发，如在美国，很多州的宪法和法律不仅对支出、而且也对税收“作出了限制性的规定。如，某些州规定税收的增长不能超过该州居民总收入的一定比例；21个州要求支出的增长不能超过通货膨胀的一定比例，某些州要求支出的增长不能超过居民收入的增长等。”[21]

　　需要指出的是，尽管《预算法》第29条的规定过于原则，应当进一步细化，但我国近几年税收增长率大大超过GDP的增幅度明显应当视为“不相适应”，有违《预算法》中关于“预算收入与国民生产总值增长率相适应”的规定。“比如，2007年全国税收收入比2006年同比增长31.4%，而2007年GDP增长率为13%，税收增长率为经济增长率的两倍多，2007年财政比预算超收多达7239亿元。2008年全国财政收入达到61316.9亿元，GDP增长9%，而财政收入增长19.5%，比预算超收2830.9亿元。”[22]

　　（三）我国《预算法》对“预算调整”的规定不尽合理

　　按理说，大量超收的收入被滥用，必然改变预算中原有的支出计划（比计划“多”支出很多），这实质上是一种“预算调整”，而“预算调整”的程序在《预算法》第54条中有明确规范：“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算”。但我国《预算法》第53条界定的“预算调整”却过于“狭义”，使超收收入的使用“饶”过了“预算调整”的“坎”。第53条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”也就是说，政府对超收收入的使用虽然增加了支出（是否属于“特殊情况”暂且不论），但由于支出用的是预算外的“超收收入”，因此并不存在“使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入”的问题（不增加赤字），[23]因此也就不在“预算调整”的规范之内，“超收收入”只要没有改变原有的“收支平衡”，其使用没有导致原有的预算“总支出超过总收入”，而是导致“总收入超过总收支”，或者与原批准的“总支出”、“总收入”没有关系，是在此之外的收入和支出，就都不算“预算调整”，也就不需要人大的审查和批准了。“从预算法实施近10年的情况看，发生预算调整的很少见，而实际上预算执行结果与预算差异很大是普遍的现象。……在西方发达国家，预算调整也是有的，但调整行为是严格的。而我们正好反过来了，我们把预算调整看得非常严肃，但行为上是宽松的，预算执行中大量存在预算的变动，这不符合依法理财的精神。”[24]

　　还有，“从《预算法》第53条规定来看，预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加收入或减少支出，但何谓‘特殊情况’？哪些特殊情况需要通过调整预算来解决？哪些需要通过动用‘特殊用途’的预备费来解决？不少地方认为，如果既增收又增支，但收支维持平衡的话，政府就可以对这部分收入的使用作出决定，而不必向人大提交预算调整方案。”[25]在没有法律传统、法律习惯等软性弥补途径的情况下，法律条文的硬性规范就应当更加细密、严谨才行，立法者如果没有缜密的思维和逻辑，其立法就可能对利欲熏心、无孔不入的执法者束手无策，当然，如果立法者本身不够独立和强大，也就可能迫于压力不得不网开一面。

　　二、《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》对预算超收使用的规定

　　对巨额超收收入的“使用”是近年来的热门话题，实践中我国预算超收入的使用很不规范，“取之于民”要“用之于民”，其“取”才有正当性，多“取”的部分当然也要“用之于民”，而不能用之于官，或用成一笔糊涂帐。“专家表示，预算超收也是预算的一部分，不能由财政部门自行决定如何使用”。[26]1999年《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》“对预算超收收入使用的监督”做了规定：“中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出。中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告。”

　　全国人大常委会的这一《决定》具有法律效力，是对《预算法》的重要补充。首先，它规定了超收收入使用的方向，如用于“弥补中央财政赤字”，这一规定很具体，但用于“其他必要的支出”的规定则很笼统；“可以”用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出，而不是“应当”用于，意味着“可以”用于也可以“不用于”，“可以”用于此方面也可以“用于”彼方面，这样实际上软化了其约束力。其次，《决定》规定了预算超收收入使用的程序，“应当编制超收收入使用方案”，即不编制方案不能使用，编制者为政府部门，编制后应交给议会，“由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”，这是为防止政府编制的使用方案只具有程序正义而没有实质正义（如编制一个自己给自己多花钱的方案）而实行的“通报和报告制度”。通报是指“国务院财政部门应及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况”，由于财政经济委员会和预算工作委员会不是权力机关，因此它们对这种通报的审议不具有法律效力，只是为权力机关的审议提供意见和建议。而报告是指“国务院应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”，它可以（必然）直接导致法律后果，即对这一报告常委会必须审议，审议后必须有结果（通过或不通过），这一结果当然具有法律效力。

　　有学者认为，我国的“报告制”不同于发达国家的“审批制”，“即超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告人大；对超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有强制性。”[27]还有记者报道称，从2005年开始，在我国人大会议上，政府的预算报告由过去的“宣读”改为“审议”，[28]笔者认为这其中存在着对“报告制”的误解。向议会所做的任何“报告”，议会均有审议和批准的权力，这种审议和批准均有法律上的强制性。政府在议会上的“报告”绝不仅仅是一种“宣读”，因此不存在把宣读“改”为审议的问题，因为宣读本身就是一种审议。由于我国在政治实践中议会和政府的关系没有理顺，人大行使职权往往不到位，如制度安排上没有时间审议，代表素质使之没有能力审议，等等，以致“报告”流于形式，成了一种“宣读”，但这些都是“报告制”在实践中存在的问题而不是“报告制”本身的含义，对此需要的是落实报告制而不是（不需要）改变报告制。[29]在这一点上我们与发达国家的差距主要在实施上，他们的立法机关具有真正的审批权，而我国人大往往只具有形式上、法律上而没有事实上的审批权。

　　有政府官员认为，“‘财政超收部分如何用，在现行《预算法》中并没有明确规定。’财政部门有关人士表示，超收收入的安排使用由政府自行决定，只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。”[30]这种理解恐怕是有问题的，财政超收部分如何使用《预算法》虽没有明确规定，《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》中却是有规定的，根据该《决定，》超收收入的安排使用并非完全“由政府自行决定”，而是“应向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告”，既然是“预计”超收收入安排使用情况的报告，就不能理解为“只需将执行结果报告全国人大，不需要事先报批。”

　　三、我国《预算法实施条例》中有关规定的不合理之处

　　首先应当指出的是，我国大量的税收规范由政府及其部门制定不符合“税收法定主义”的要求。“税收法定”的“法”应是议会制定的法律，而不是政府及其有关部门自己制定的法规、规章，这一点已是众所公认。[34]“自改革开放以来，我国有20多个税种，但只有个人所得税和企业所得税由全国人大制定，其他的税收法规都由政府制定，解释权更是在财政税收部门。于是，税务部门不断出台各种税收政策、规定，随意对税收范围、税种和税率做扩大解释，对科研经费征税可能是众多扩大解释的一个缩影。有人说政府的税收权得到了全国人大的授权，这种说法随2000年《立法法》的制定，已经失去了法律根据。”[35]

　　国务院制定的《预算法实施条例》第67条规定，“不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出；”“不得随意把预算外收入和支出转为预算之内。”而我国的“超收”收入一般是预算外收入，它们既不能“转为预算之内”，又不能“转为下年度的收入”，那么就只好在本年度花掉，这必然导致政府年底突击花钱。我国全国人大的会议安排在每年3月，人大批准的预算层层下拨后，到基层单位执行时已基本上是4月；[36]年初的预算收入计划完成的如何、是否超收以及超收多少要到年底才能看清楚，所以前三个季度的支出通常较为缓慢，“按惯例，增加财政支出，一般要到11月才做出安排，并主要在12月支付”，[37]“以2009年预算执行为例，1~11月，全国财政支出56235.97亿元，仅完成全年计划的73.8%，这意味着2万亿的预算支出极有可能在最后一个月之内被‘突击’花掉。”[38]那么，“预算无法完成会有什么后果？中国水稻研究所的一份‘紧急通知’中一语道破：如果达不到预算执行要求，‘财政部将会同农业部相应核减下一年度预算规模’。”[39]政府目前也已认识到了这一点，财政部已经决定从2008年起将超收收入转入下年度使用，[40]“针对去年超收收入增长迅速的情况，今年我国还将改进超收收入使用办法，逐步将超收收入转入下年度使用。”[41]转入下年度使用后就自然要在下一年由人大审批。但仍有学者表示忧虑和担心，“对于规范财政超收，财政部仍留下了制度‘活口’——对确需当年使用的超收收入，要根据收入进度情况，提前做好超收收入安排预案。此项规定，仍表明有相当部分财政超收收入，纳入不了预算的盘子。如果说政府把这笔超预算收入，用在教育、住房、医疗、社会保障等更为民生的领域，以及用在自然灾害、突发事件的应急处置上，公众也都理解和支持。可是，在不受约束和监督的条件下，谁又能保证其用在‘正道’上呢？”[42]在美国加里弗尼亚州，“当收入超过预计，超收部分一般不会在当年安排支出，通常结转下年使用。有时，超收部分也会用于安排新建、扩建项目或为税收减免提供财政保障。”[43]更重要的是，这一切都是在议会的严格把关下完成的。

　　四、我国的预算“超收”是怎么“躲”过人大审议的？

　　政府向人大作的预算草案报告中并没有预算“超收”收入的内容，没有预设下一年超收了怎么办，超收的收入应当怎么使用等等情况的，也没有对上一年超收的使用安排。实际上每年呈交给人大的政府预算并不是一本完整统一的政府预算，它们所覆盖的只是政府收支的一部分，除此之外，还有大量“游离于预算之外的所谓预算外政府收支、制度外政府收支以及本属于政府消费系列但由企业或居民埋单的政府收支等”。[44]如果“超收”在政府预算中没有反映，也就是压根没向人大报告，人大的审议和监督就无从谈起。如果政府可以不经过议会对预算大幅度超收，就是对议会通过的预算案的蔑视（不当回事），这种做法如果没有任何法律后果，就说明议会的预算案对政府没有严格的约束力，政府收税的任意性就没有得到应有的制约。议会不仅应当监督政府怎么花钱，还应当监督政府怎么收钱，人大的预算案不能是“只管出不管进”的半部预算。[45]

　　在我国，各级政府给人大的预算草案报告中水分较大还表现在，收入指标经常被人为地压得很低，这为实际执行中的超收提前做了“预留”，所谓“留有余地”也可以说是留了一手。如“在预算编制环节，历来都本着‘留有余地’的原则确定财政收入指标。习惯做法是在GDP的计划增幅基础上外加2—5个百分点。2000年以来，我国GDP增长率的计划目标一直稳定在7%—8%，财政预算收入增速平均为12.3%；但由于GDP实际增长率平均达到9.9%，较大幅度超出计划目标，导致财政收入实际增速不断攀升，平均为19.4%，个别年份高达30%以上。‘留有余地’的编制原则在预算编制环节已经预留了很大的超收空间。”[46]“留有余地”未尝不可（预算在执行中总是会碰到一些新情况），但应当是对现实状况“留有余地”，而不能对人大“留有余地”，政府给人大的预算报告应当实话实说，不能藏着掖着，否则人大对预算的审查就会大打折扣。[47]根据2010年全国人大常委会立法工作计划，8月将对《预算法》修正案进行审议，“征求意见稿明确提出‘所有的政府收入和支出都应当纳入预算’。如果预算法修订草案通过并正式实施，在中国存在多年的政府预算外收支将成为历史。”“此次预算法修改明确，‘经人大批准的预算，未经法律程序不得改变。’”[48]

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　　[1]赵雯主编：《地方人大预算审查监督简明读本》，复旦大学出版社2008年版，第197页。

　　[2]中央政府门户网站：“四川省07年财政预算超收收入84.5%用于改善民生”，http：//www.gov.cn/zxft/ft101/content_911623.htm，来源：四川省人民政府，2008-01-23。

　　[3]朱详林：“规范财政超收设立地方预算稳定调节基金”，http：//www.hbjjrb.com/Luentan/LT/200801/78328.html，2008-1-5。

　　[4]黑龙江新闻网：“2009年省本级一般预算收入超收49.2亿元”，http：//www.hljdaily.com.cn/xw_snyw/system/2009/12/16/010512653.shtml，来源：黑龙江新闻网－黑龙江日报，2009-12-16。

　　[5]新华网：《预算法修改进程推迟新法利于走出“审计怪圈”》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2006-10/18/content_5217609.htm，来源：上海证券报，2006-10-18。

　　[6]人民网：“财政超收创新高：7239亿元超收收入花在哪里”，http：//npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116599/6969889.html，责任编辑：闫妍，2008-03-07。

　　[7]郑州日报：“千亿财政超收去何方”，http：//press.idoican.com.cn/detail/articles/2009030729247/，2009-3-7。

　　[8]吴睿鸫：“财政超收根在预算精准度不够”，http：//news.xinhuanet.com/comments/2008-02/14/content_7601899.htm，2008-02-14。

　　[9]王蕴：“财政超收条件下的预算政策研究”，http：//www.csscipaper.com/eco/tax/57481.html，2010-04-13，原文出处：《宏观经济研究》2009年8期。

　　[10]如在认识上，立法者和执法者都可能有这样的观念，认为只要是“国家”的收入就多多益善，越多越好，“短收”是个问题，而“超收”不是问题，甚至是好事，为国家增加收入具有天然合理性，因此理直气壮，而没有考虑是否伤害民间财富。此外，某些超常规现象或一次性因素也带来了一些预算外资金，如2008年的财政超收“与一些特殊性、政策性和一次性增收因素，以及特殊因素影响有关。如铁道运输企业一次性上交出售国有资产收入，因股市十分活跃和税率提高，证券交易印花税增长较多，出口退税政策调整减少退税，石油特别收益金全年征收等，合计形成增收约3000亿元。”2008年03月07日10：43来源：新华网。但“1994年以来，几乎每年都能找出一些因制度改革、相关政策调整等一次性或政策性增收因素。”王蕴：“财政超收条件下的预算政策研究”，http：//www.csscipaper.com/eco/tax/57481.html，2010-04-13，原文出处：《宏观经济研究》2009年8期。

　　[11]南风窗：“中国式财政”，http：//www.nfcmag.com/articles/1913，2010-01-21。

　　[12]蔡定剑：“政府多征税也违法”，http：//www.360doc.com/content/10/0130/22/142_14762548.shtml，来源：新京报，2010-01-30。

　　[13]国务院1995年制定的《中华人民共和国预算法实施条例》第35条规定：“各项预算收入的减征、免征或者缓征，必须按照有关法律、行政法规和财政部的有关规定办理。任何单位和个人不得擅自决定减征、免征、缓征应征的预算收入。”其中将《预算法》第45条规定的不得违反“法律、行政法规规定”，扩大为必须按照有关“法律、行政法规和财政部的有关规定”。

　　[14]我国有16个省、自治区、直辖市针对地方预算超收收入占预算的比重日益增加的现状，在地方性预算监督条例中对超收问题做了相应规定，但主要规定的大多是对超收收入的“使用”及其“监督”问题。如上海市人大常委会制定的《上海市市级预算审查监督规定》第10条第1款规定：“预算超收收入可以用于充实财力后备和其他必要的支出。需要动用预算超收收入追加预算支出的，应当编制预算超收收入使用方案。”对超收的幅度未加限制，对超收的合理性似乎都予以了默认。

　　[15]蔡定剑：“政府多征税也违法”，http：//www.360doc.com/content/10/0130/22/142_14762548.shtml，来源：新京报，2010-01-30。

　　[16]邢少文：“预算硬约束，政府限权第一步”，http：//www.nfcmag.com/articles/1918，来源：南风窗，2010-01-21

　　[17]王怡著：《宪政主义：观念与制度的转换》，山东人民出版社2006年版，第392页。

　　[18]在《福布斯》税负痛苦指数排行榜上，2006年中国排名第二，2007年中国排名第三，2008年排名第五，2009年排名第二。http：//search.forbes.com/search/find？tab=searchtabgeneraldark&MT=Tax+Misery+%26+Reform+Index。

　　[19]中华人民共和国财政部网站：“美国加里弗尼亚州预算收支情况”，http：//www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200809/t20080928_79343.html。

　　[20]人民网：“财政超收创新高：7239亿元超收收入花在哪里”，http：//npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116599/6969889.html，责任编辑：闫妍，2008-03-07。

　　[21]中华人民共和国财政部网站：“美国税制和州政府预算管理情况”，http：//www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200809/t20080927_78880.html。

　　[22]蔡定剑：“政府多征税也违法”，http：//www.360doc.com/content/10/0130/22/142_14762548.shtml，来源：新京报，2010-01-30。

　　[23]《预算法》第27条第1款和第28条明确规定中央和地方的预算均“不列赤字”。

　　[24]刘积斌：“关于我国的预算管理制度”，http：//www.yn.gov.cn/yunnan，china/72628253475471360/20050607/352081.html，来源：云南省人大常委办公厅，2005-06-07。

　　[25]华国庆：“预算法的理念与中国预算法的完善”，《法学论坛》2009年第4期。

　　[26]新华网：《预算法修改进程推迟新法利于走出“审计怪圈”》，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2006-10/18/content_5217609.htm，来源：上海证券报，2006-10-18。

　　[27]吴睿鸫：“财政超收根在预算精准度不够”，http：//news.xinhuanet.com/comments/2008-02/14/content_7601899.htm，2008-02-14。

　　[28]经济日报：“解读2005年预算草案报告”，http：//www.mof.gov.cn/zhuantihuigu/czys2005/mtjd/200805/t20080519_20574.html，经济日报记者：孙勇，2005-03-08。

　　[29]但在一些地方法规中明确规定预算超收收入使用方案只需报人大常委会“备案”，笔者认为，这有违全国人大常委会的《决定》。如上海市人大常委会制定的《上海市市级预算审查监督规定》第10条第2款规定：“市人民政府财政部门应当将编制预算超收收入使用方案的有关情况及时向市人大财经委员会通报。市人民政府应当将预算超收收入使用方案报市人大常委会备案，并在决算草案的报告中对预算超收收入的使用情况作出说明。”

　　[30]大河网：“财政超收今年将纳入次年预算政府自行决定使用”，http：//www.dahe.cn/xwzx/cj/t20080213_1254750.htm，来源：新华网，2008-02-13。

　　[31]辽宁省人民政府网站：“如何审查国家预算”，http：//www.ln.gov.cn/qmzx/2010qglhxx/lhzl/201003/t20100303_495627.html，来源：中国人大网。

　　[32]我国宪法规定：全国人民代表大会有权“根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选”；有权“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”（第62条）；有权罢免“国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长”（第63条）；“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”（第92条），等等。

　　[33]“以2000年为界，在这之前，财政超收较为平稳、规模小，那时各级政府部门只是被动接受财政超收，其表现形式为：好好争抢这块‘唐僧肉’，抢下来后再考虑如何用好它。但进入本世纪以来，在财政超收演变为一种常态化的格局之后，人们对于‘超收’的态度走了样：由被动的接受‘超收’的结果演化为主动地追求‘超收’的目标，巨额的‘超收’收入也就滚滚而来。”朱详林：“规范财政超收设立地方预算稳定调节基金”，http：//www.hbjjrb.com/Luentan/LT/200801/78328.html，2008-1-5。

　　[34]可参见张守文：“论税收法定主义”，《法学研究》1996年第6期；谷明立：“试论依法治税的内涵”，http：//www.lwbst.com/viewAction.do？lunwenid=82337；等等。

　　[35]蔡定剑：“政府多征税也违法”，http：//www.360doc.com/content/10/0130/22/142_14762548.shtml，来源：新京报，2010-01-30。

　　[36]这涉及到我国人大会议制度的改革，也许学术界呼吁多年的这一问题会因预算审议的“现实需要”而真正启动。

　　[37]王长勇：“政府各种收费明年将更多纳入国库”，http：//finance.sina.com.cn/roll/20041012/00241071013.shtml，来源：财经时报，2004-10-12。

　　[38]邢少文：“预算硬约束，政府限权第一步”，http：//www.nfcmag.com/articles/1918，来源：南风窗，2010-01-21。

　　[39]洪丹：“预算法修改，和你我有关的大事情”，http：//news.xinhuanet.com/comments/2007-11/29/content_7167928.htm，来源：南方日报，2007-11-29。布时间：2007-11-30来源：南方日报

　　[40]人民网：“财政超收创新高：7239亿元超收收入花在哪里”，http：//npc.people.com.cn/GB/28320/116286/116599/6969889.html，责任编辑：闫妍，2008-03-07。

　　[41]罗沙、韩洁：“财政部称将深化预算制度改革”，http：//finance.sina.com.cn/g/20080213/02104497098.shtml，来源：中华工商时报，2008-02-13。

　　[42]吴睿鸫：“财政超收根在预算精准度不够”，http：//news.xinhuanet.com/comments/2008-02/14/content_7601899.htm，2008-02-14。

　　[43]中华人民共和国财政部网站：“美国加里弗尼亚州预算收支情况”，http：//www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200809/t20080928_79343.html。

　　[44]高培勇，马蔡琛：“中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择”，http：//www.cei.gov.cn/LoadPage.aspx？Page=ShowDoc&CategoryAlias=zonghe/jjfx&ProductAlias=lianhlt&BlockAlias=lhtzgg&filename=/doc/lhtzgg/200703142398.xml，来源：财政研究，2007-03-14。

　　[47]政府的预算报告不仅应当接受人大的审议，还应当接受民众的评议（但二者之间是有区别的——前者具有法律效力，后者一般只是舆论监督）。在我国预算编制的主体是政府和人大（主要是政府财政部门），而发达国家除此之外，通常还有民众的广泛参与。如美国的“财政部门更多的是负责预算编制的技术性环节，资金的分配经由州长平衡后，由议会举行听证会，各部门、公众积极参与，最终由议会（或州长）决定财政资源的分配。在整个预算编制过程中，各部门、公众均可充分表达其意愿、偏好，最后由议会投票表决。因此，美国预算编制的主体可以说是多元的，包括财政部门、各职能部门、公众、议会、州长等等，多方参与，共同对政府预算的编制施加影响。与我国相比，美国各职能部门、公众、议会更为主动。”中华人民共和国财政部网站：“美国加里弗尼亚州预算编制情况”，http：//www.mof.gov.cn/yusuansi/zhengwuxinxi/guojijiejian/200809/t20080928_79342.html。

　　[48]新浪网：“全国人大要求公开经批准的国务院各部门预算”，http：//news.sina.com.cn/c/2010-03-11/023917197456s.shtml，来源：新京报，2010-03-11。