:: 李金华在全国审计理论研讨会上的讲话(摘要) ::

李金华在全国审计理论研讨会上的讲话(摘要)


新华网 （2003-08-25 09:25:12） 来源：审计署网站
总结过去 谋划未来 为实现审计工作现代化而奋斗——在全国审计理论研讨会上的讲话(摘要)
 李金华
从１９８３年审计机关成立至今，我国社会主义审计事业走过了２０年的辉煌历程，已进入新的发展阶段。在这样一个继往开来的历史时刻，我们大家共同关心的问题是，２０年来我们到底有哪些最基本的经验，展望未来，中国审计的路该怎样走？总结过去、谋划未来，归根到底，是要解决好中国审计的发展战略问题。我们举办这次审计理论研讨会，就是希望通过广泛深入的探讨，能使大家在涉及今后审计工作发展的重要战略问题上达成共识，以审计机关成立２０周年为新的起点，承前启后，推动中国审计事业在新世纪新阶段取得新的更大发展。
一、２０年审计工作的基本经验
２０年来，全国各级审计机关在党中央、国务院和地方各级党委、政府的领导下，积极实践，勇于探索，审计工作取得了显著成绩。全国共审计３００多万个单位，审计处理后已上交财政１４００多亿元，追还被挤占挪用资金１３００多亿元，审计监督在维护财经秩序，加强廉政建设，完善宏观调控，促进改革和经济发展等方面发挥了重要作用。
成绩来之不易，经验尤为珍贵。在２０年的审计实践中，我们探索积累了许多反映历史进程、体现审计工作发展规律的成功经验。这些经验对今后审计工作仍具有重要的指导和借鉴意义。概括起来，主要有三个基本方面：
（一）必须始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进，这是推动审计事业发展的不竭动力
可以说，２０年审计事业发展的过程也就是审计机关创造性地开展工作的过程。这种创新与发展，既表现在工作思路上，更落实在审计实践中。在审计工作初期，我们有针对性地提出了“边组建、边工作”的方针，使审计机关很快进入角色，逐步开展工作；在审计机关的组建任务基本完成之后，我们又科学地确定了“抓重点、打基础”、“积极发展、逐步提高”的方针，不断拓宽审计领域，使审计工作成为一项经常性制度，在改革和建设中发挥了越来越重要的作用；十四大以后，为适应发展社会主义市场经济的要求，及时提出“加强改进、发展提高”的方针，不断加强审计法制化和规范化建设，进一步巩固了审计地位，扩大了审计影响；近几年来，根据整顿和规范市场经济秩序的需要，科学确定“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”和“全面审计、突出重点”的方针，推动了审计工作的深化发展。根据不同阶段情况确定的这些审计工作方针，既体现了其延续性，又体现了时代性，把握了规律性，富于创造性，对审计实践起到了重要的指导作用。
在正确的思想和方针指导下，审计工作开拓发展。由开始主要搞企业审计，发展到财政、行政事业、金融、外资、投资等各个领域，近几年又探索开展了领导干部经济责任审计。实践证明，善于把握变化发展的客观环境和形势，不断探求审计工作的内在规律，坚持在实践中探索，在探索中创新，在创新中发展，是建立和完善中国特色社会主义审计监督制度的必由之路。
（二）必须始终坚持围绕中心、依法审计、突出重点，这是有效履行审计监督职责的基本方针
２０年的审计工作，经历了不同的发展阶段，但有三个基本点是一以贯之的，一是依法审计，二是突出重点，三是为经济发展和改革开放服务。依法审计是审计工作的最高原则，突出重点是审计工作的基本方针，促进政府依法有效履行职责，保障国家政治经济和社会事业健康发展是审计工作的最终目的。
２０年来，我们始终围绕每个时期的经济工作中心，贴紧国家关于改革和发展的重大方针政策开展工作。可以说，２０年的审计工作就是在积极主动地为国家中心工作和各项改革政策服务中，不断发展壮大起来的。
“全面审计、突出重点”，体现了辩证唯物主义的哲学原理，不仅是做好审计工作的重要指导方针，也是行之有效的工作方法。而要做到“全面审计、突出重点”，必须围绕中心、服务大局。一是在审计对象的选择上，注重围绕党中央、国务院和地方党委、政府的重大部署和每个时期经济工作中心，突出对重点领域、重点部门、重点资金的审计；二是在具体项目的审计过程中，坚持以真实性为基础，突出对重大问题和经济犯罪案件的查处。同时，善于站在宏观的高度，对审计中发现的普遍性、倾向性问题和改革过程中出现的新情况、新问题，加强分析研究，提出审计建议。近年来，审计机关在规范预算单位银行开户、细化预算、推行部门预算、改革专项转移支付制度和防范金融风险、维护国有资产安全等方面，提出许多有针对性的建议，为深化改革、发展经济、完善管理作出了重要贡献。
（三）必须始终坚持“人、法、技”建设与审计工作协调发展，这是提高审计工作水平的根本保障
“人、法、技”三者共同构成审计基础建设的有机整体。其中“人”是审计行为的主体，是决定审计工作水平的根本因素；“法”是审计行为的依据，是保证审计工作有效开展的制度因素；“技”是实现审计行为的方法手段，是促进提高审计工作质量和效率的技术因素。２０年来，适应审计工作的发展，我们突出了这三个方面的基础建设，为审计事业的发展提供了根本保障。
以人为本，高度重视审计队伍建设。各级审计机关始终把班子建设、队伍建设放在各项工作的首位，着力培养造就一支政治强、业务精、纪律严的审计队伍。
依法治审，大力加强审计法制建设。２０年来，审计署和地方审计机关始终把审计工作的法制化、规范化作为自己的奋斗目标，采取了一系列行之有效的措施。
以技相长，积极推进审计技术方法建设。随着国际、国内现代科技的迅猛发展，审计机关始终十分重视现代审计技术方法的学习、研究和运用，并且取得了初步成效。
２０年审计工作积累的宝贵经验，是我们几代审计工作者辛勤汗水和勤劳智慧的结晶。在今后工作中既要积极借鉴，又要结合新的实践不断予以丰富和发展，努力开创审计工作新局面。
二、正确认识当前审计工作形势
应当说，经过２０年的努力，我国审计工作取得了很大发展。审计监督在法律规定的领域全面展开，职责履行逐步到位；审计内容不断深化，质量日益提高，效果越来越明显，得到了社会各方面的充分肯定，也引起国际同行的关注；在审计工作方式和方法上进行了多方面的探索，积累了基本经验。但我国社会主义审计毕竟只有２０年的时间，还是一项新兴的事业。当前，审计人员素质与形势发展的要求还不适应，特别是传统审计的观念根深蒂固，思维方式、知识结构不适应工作的要求；审计内容较为单一，技术方法比较落后，审计管理尚不科学，审计监督作用还没有充分发挥出来；审计理论研究滞后，许多新的工作领域还有待于我们去探索。可以说，建设中国特色社会主义审计监督制度的任务还远没有完成。正确判断我国审计工作的现状和整体发展水平，需要把我国审计工作放在国家政治经济发展大局和国际审计发展的大趋势中进行全面考察和审视。
从我国政治经济工作的大局来看，审计工作在推动改革和政治经济发展中处于重要地位，并且已经发挥了重要的作用。但按照十六大提出的全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的要求来衡量，审计工作还存在许多不适应的地方。全面建设小康社会，要求在优化结构和提高效益的基础上，完善社会主义市场经济体制，保持国民经济持续快速健康发展。但目前审计工作还处于真实合法性审计为主的阶段，真正意义上的效益审计尚未开展，这与经济发展的要求不适应。全面建设小康社会，要求完善社会主义民主，健全社会主义法制，加强对权力的制约和监督，全面落实依法治国的基本方略，建设社会主义政治文明。审计工作这些年坚持依法审计，在推进民主和法制建设方面发挥了积极作用，但从审计的理论研究、审计理念、审计体制和审计人员素质等方面看，审计工作在促进政治建设方面还远远不适应十六大提出的要求。全面建设小康社会，要求大力发展社会主义文化。审计工作在促进诚实守信的社会风尚方面还面临诸多困难，任务十分艰巨。应当说，这些年审计机关紧紧围绕改革和经济发展这个中心开展工作，方向是正确的，但要使审计职能作用真正发挥到位，今后要走的路还很长，还需要我们，甚至几代审计人员坚持不懈的努力。不断发展的社会主义政治经济文化对审计工作的需求与审计工作还不能满足这些需求的矛盾，表明我国审计工作还处在审计事业发展的初级阶段。
从国际审计发展的趋势来看，发达国家的现代审计，在审计类型上，已由传统的财务收支审计为主发展到效益审计为主；在审计方法上，由传统的账目基础审计发展到制度基础审计、风险基础审计；在审计手段上，由传统的手工审计发展到计算机环境下广泛使用信息技术的审计。而我国在这些方面只能说是刚刚开始探索。与国外审计相比，我国审计工作的差距主要表现在五个方面：一是效益审计尚未开展，审计内容基本没有超出财政财务收支真实合法的范畴。二是审计管理水平低，在计划管理、质量管理、成本管理、规范化管理方面都存在很多问题，没有形成一个系统、科学的管理体系，还不同程度地存在盲目性和随意性。三是审计质量控制薄弱，从审计业务的决策、执行、控制三个环节看，决策管理不够科学，控制机制不健全，直接影响执行环节的质量。四是审计技术方法比较落后，基本上还停留在传统的以手工查账为基础的审计上。五是审计工作的公开性和透明度比较差，全面的审计结果公告制度尚未实行。现代国际审计发展的大趋势与我国审计工作水平之间的反差，也表明我国审计工作还处于审计事业发展的初级阶段。
根据以上分析，我们可以得出这样一个结论，目前我国的审计工作仍然处于中国社会主义审计事业发展的初级阶段。这是我们对当前审计工作现状和整体发展水平的基本判断。我国初级阶段的审计工作主要有三个比较明显的特征：
第一，审计工作处于由传统审计向现代审计发展的转型期。可以说在基本实现审计工作现代化之前的很长一段时期里，我国审计工作都将处于这样一个初级阶段。积极推动审计工作由传统审计向现代审计发展，是初级阶段审计工作的根本任务，应当成为我们研究考虑今后审计工作发展战略的出发点。
第二，中国特色社会主义审计模式尚未形成。这一方面是由我国社会主义初级阶段的国情所决定的。在政治经济体制改革和发展过程中，审计工作的环境、对象、内容和方法也处于不断的变化之中，必须不断适应新形势、开拓新领域、探索新路子。另一方面也是由我国审计工作发展水平决定的。我国审计机关成立只有２０年时间，建立中国特色社会主义审计监督制度是一项长期而伟大的试验和艰辛的创造，没有现成的模式可以照搬，许多规律性的东西有待于我们在实践中不断地摸索。因此，探索并逐步完善中国特色审计工作模式，是今后审计工作的努力方向。
第三，地区之间、层级之间审计工作发展不平衡。由于我国地域辽阔，经济社会发展极不平衡，地区差异、城乡差异普遍存在，使得各地区、各级次审计工作的发展呈现出明显的不平衡性。这对审计工作的整体推进带来很大的制约。如何科学有效地指导审计工作，全面提高全国的审计工作水平，需要我们认真研究解决。
三、从战略高度研究把握今后五年审计工作的发展目标和主要任务
为了深入贯彻落实十六大精神，推动审计工作在新世纪新阶段取得新的更大的发展，审计署在深入分析审计工作形势，科学总结２０年实践经验的基础上，今年上半年集中力量研究制定了《２００３至２００７年审计工作发展规划》。从形式上看，规划提出的各项要求主要是针对审计署自身的，但究其本质，这份规划对全国审计工作同样具有重要的指导意义。
那么我们应怎样来贯彻落实这个规划呢？规划所体现的基本精神和工作思路，符合今后整个审计事业的发展方向，各级审计机关都要在学习领会、狠抓落实上下工夫。但在贯彻落实的具体方式和要求上，审计署和各地审计机关应有所不同。署机关应当不折不扣地抓好各项目标、任务和措施的落实，将各项要求分解到单位、分解到年度，有计划、有步骤地落到实处。其中有些具体内容和要求对全国各级审计机关都应该是适用的。各地审计机关应在把握规划基本精神的基础上，按照规划确定的思路，坚持从本地实际出发，加强调查研究，总结新经验、研究新情况、解决新问题，提出切合自身实际的具体发展目标和措施。
（一）今后五年审计工作发展的几个基本问题
就全国审计机关来说，研究今后审计工作的发展战略，应注意把握好以下几个基本问题：
１．加强对权力制约和监督，从更高层次上理解和体现审计的本质。从本质上说，现代国家审计是民主和法制的工具。强化审计监督，能够促进政府及有关部门正确履行法定职责，提高行政行为的科学性、透明度和有效性，真正做到执政为民；能够促进法律法规的执行，维护法律的严肃性，推动法制的完善。十六大提出加强社会主义民主，完善社会主义法制，全面落实依法治国基本方略，审计是实现这一目标的重要工具。
审计作为民主和法制的工具，其职能作用是通过加强对权力的制约和监督来实现的。从这个意义上说，十六大提出加强对权力的制约和监督，是审计工作本质属性的必然要求，是审计机关促进民主与法制建设的重要途径。加强对权力的制约和监督，实现审计对象由“民”到“官”的转变，本身就是民主进步、法制加强的一种表现。现代国家审计的发展，要求我们应从推进国家民主与法制的高度来认识和履行好对权力的监督。当然，对审计工作来说，这里的“权力”主要是与财政财务收支有关的经济活动决策权、执行权和监管权。但审计机关加强对这些权力的监督，其意义又不完全限于经济方面。十六大报告是在加强“政治建设和政治体制改革”中对审计等部门提出这一要求的，这说明，审计是加强对权力制约和监督的重要职能部门之一；加强审计监督，不仅具有直接的经济意义，还具有重要的政治和社会意义。我们贯彻落实十六大精神，总结审计工作的基本经验，研究制定今后的审计工作发展战略，一定不能离开推动民主和法制这一本质要求，一定不能离开加强对权力的制约和监督这一神圣职责，一定不能离开维护国家经济安全、关注政府效率这两个重点目标。只有这样，才能准确把握审计定位，走出具有中国特色的现代化的审计之路。
２．积极探索效益审计路子，全面履行审计监督职责。规划提出，“实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计分量，争取到２００７年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右。”这一要求是针对审计署而言的，各地可以从实际出发，研究确定自己的目标。
经过这些年的研究探索，我们对效益审计形成了一些基本的认识：第一，目前效益审计的范围主要是财政性资金，目的是促进提高财政资金管理水平和使用效益。如固定资产投资审计以及一些财政专项资金审计今后应主要开展效益审计。第二，我国目前的效益审计还应以揭露问题为主，重点揭露管理不善、决策失误造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不可能像国外那样搞全面的效益评估。第三，应当把效益审计作为一个独立的审计类型进行探索，不能满足于在真实合法审计中发现一些效益方面的问题。总之，既要积极借鉴国外经验，又不能完全照搬它们的绩效审计模式，必须从实际出发，探索中国特色的效益审计路子。
当前在推行效益审计过程中，要注意避免两种倾向：一是盲目跟风，过分偏向效益审计，而忽视真实合法审计。必须明确，对各级审计机关来说，在今后很长一个时期内，真实合法审计仍是主要任务。效益审计也必须建立在真实、合法的基础上。二是脱离实际，提出过高的、不切实际的目标和要求。必须坚持从实际出发，循序渐进，不能操之过急，在具体目标上各地、各级不求一致。要通过实践，逐步探索效益审计工作规范。
３．强化专项审计调查，充分发挥审计监督的宏观管理作用。当前我国审计工作还较多地停留在微观审计的层面上，下一步应着力解决好如何从宏观角度发挥审计作用，从体制、机制、政策和法律法规上去研究解决一些问题。审计对反复出现的问题，要从规律上找原因；对普遍出现的问题，要从制度上找原因。只有在研究解决宏观问题上发挥作用，才能提升审计工作的层次和水平。在这方面，专项审计调查的重要性和优势就突现出来了。因此，规划提出要实行审计与专项审计调查并重。各级审计机关都要注意运用好专项审计调查这一有效手段。要进一步转变思维方式、工作模式，不论是审计还是调查，都要善于站在宏观角度看问题，自觉从国家政治经济大局出发，来安排审计和调查项目；审计和调查过程中，要高度关注涉及国家方针政策和法律法规贯彻执行方面的问题；要注意从体制、制度等层面上研究提出解决问题的办法。
４．大力推进审计工作的科学化，增加审计工作的科技含量。规划把基本实现审计工作的法制化、规范化、科学化作为今后审计工作的发展目标，具有重要的现实意义和指导意义。从２０年的审计发展历程来看，在推行审计监督制度初期，我们就提出了“经常化、制度化”的要求。２０世纪８０年代末９０年代初，根据审计工作发展的实际需要，增加了“规范化”的内容，第一次提出审计工作“三化”的概念，后来又将它更准确地表述为“法制化、制度化、规范化”。这些要求，在推行审计监督制度，推动审计事业发展，促进审计法制建设和规范建设方面都起到了重要的指导作用。当前，科技进步日新月异，现代审计与现代科技的融合日益紧密，根据时代进步和审计工作发展的需要，对审计工作“三化”作出新的归纳，明确提出“科学化”的要求，是十分必要的。这是中国审计走向现代化、国际化的必由之路。
马克思指出，“科学是历史的有力杠杆，是最高意义上的革命力量。”推动审计事业的发展，必须依靠科学。“科学化”，既是审计工作追求的目标，也是实现审计目标的有效手段，更是衡量审计工作水平的重要标准。其基本要求是，按审计工作的客观规律办事，增加审计工作的科技含量，具体包括审计管理的科学化、审计行为的科学化以及审计技术与方法的科学化等。各级审计机关都要在审计工作的“科学化”上下工夫，从工作思路、工作方法到工作内容、管理手段都要讲究科学性，不断提高工作水平。
５．努力探索科学的审计管理机制，促进提高审计工作水平。审计管理是个涉及面很广的概念，包括“人、法、技”建设和审计业务管理等内容。审计管理水平低是影响我国审计工作发展的一个重要因素，也是我国审计与国际现代审计的主要差距所在。因此，推进审计工作的现代化，必须努力探索科学的审计管理机制，提高审计管理水平。当前，要突出抓好以下几个方面的工作：
实行科学的审计管理，必须合理整合审计资源。首要的是培育和开发好审计人力资源。人力资源是第一资源，推进审计事业的发展，必须把人才问题提到战略高度来认识。各级审计机关要结合２０年总结，对本地区、本单位的人力资源状况进行一次科学的分析，建立有效的人力资源库，有计划、有目的地进行人才培养、开发和使用。审计署和省级审计机关要有目的地培养一批高级审计人才和高级审计管理人才，带动审计工作的全面发展。要进一步深化人事制度改革，切实解决干部能上能下的问题，为优秀人才的脱颖而出创造条件、形成机制。
实行科学的审计管理，必须改进审计计划工作。审计计划工作要进一步明确目标，突出重点，增强科学性。要根据不同时期的工作重点，明确年度审计工作总目标，并根据总目标来确定审计项目，明确各项目的具体审计目标，确保减少数量，突出重点；要注意合理安排和使用审计力量，做到任务分布、力量组织、时间进度等科学有效。当前审计机关的机构设置在一些方面还不适应审计工作需要，要逐步探索科学的审计机构设置模式。
实行科学的审计管理，必须健全审计质量控制体系。加强审计质量控制，是审计业务管理的核心，是审计法制建设的一项重要而紧迫的任务。我国审计管理水平不高，集中体现在质量控制体系不健全、不完善上。这些年各地在这方面都做了一些工作，但还没有形成一个完整的体系，今后要在健全、有效上下工夫。审计工作，说到底要靠高质量的审计成果说话。怎么保证审计成果的质量？除了要有一支高素质的审计队伍，还必须建立健全有效的审计质量控制体系。要进一步完善各项审计准则，为保证审计质量打下基础；要明确审计工作主要环节的责任和目标，加强监督检查；要实行必要的职责分离，促进达到控制的目的；要采用现代技术方法，逐步实现对审计质量的实时监控；要建立严格的审计工作责任制度，保证各项质量控制制度和措施落到实处。
实行科学的审计管理，必须大力加强现代审计技术与方法的研究推广。近年来，我们在计算机审计的开发应用方面投入的精力比较多，并在一些领域取得了比较明显的效果。但对先进的审计方法研究重视不够，缺乏自觉的推广应用。今后一个时期，要在继续坚持行之有效的传统审计方法的同时，积极推广内控测评、统计抽样、风险评估等先进审计方法，进一步探索更为科学有效的审计组织方式，促进提高审计工作质量和效率。要加强统筹规划，进一步推进审计信息化建设，积极推行计算机辅助审计，探索计算机系统审计，加快审计数据库建设和信息化办公系统建设。要把先进的审计方法与先进的审计技术有机结合起来，提高审计工作的科技含量，推动审计工作的现代化。
（二）解放思想，坚定信心，努力实现审计工作的战略发展
１．坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，保持良好的精神状态。审计工作之所以能取得今天这样的成绩，最根本的一条就是我们始终把解放思想、实事求是、与时俱进的马克思主义思想路线，作为审计工作的基本指导思想。当前，要按照党中央的要求，进一步贯彻落实十六大精神，在审计系统迅速兴起学习“三个代表”重要思想的新高潮。学习贯彻“三个代表”重要思想，要紧密联系审计工作实际，进一步解放思想，更新观念，努力冲破那些与审计工作发展不相适应的传统观念的束缚，按照规划提出的方向和要求，不断与时俱进。要把审计工作的长远目标、中期目标与近期目标有机地联系起来，既要保持工作连续性，又要突出阶段性，用“隔几年就能上一个台阶”的螺旋式上升，推动审计事业不断取得新发展。
２．以审计机关成立２０周年为契机，深入总结审计工作经验。各地情况不同，要从本地实际出发，科学地进行提炼。要学会用辩证唯物主义的宽广眼界观察事物、分析问题，善于从纷繁复杂的现象中，揭示和把握审计工作的客观规律，科学地分析预见未来的发展趋势，更好地指导审计实践。总结工作，既要看到好的一面，更要找出问题和差距，以便对症下药，强化措施，改进工作。
３．切实加强审计理论研究和调查研究工作，促进审计事业发展。当前审计理论研究中存在的突出问题是，有些研究起点不高、层次较低，有些研究与实际工作脱节，针对性、指导性不强。要结合２０年总结和研究审计发展战略，抓住当前审计工作中的重大问题，切实加强理论研究和调查研究。特别是各级审计机关的领导要高度重视这方面的工作，并身体力行，带头研究。要实行科研人员与实务人员、理论研究与政策研究、科研与调研相结合，加大研究成果的推广应用，增强审计研究工作的实用性、指导性和前瞻性。
４．充分发挥“龙头”的带动和示范作用，加强和改进审计工作指导。应当说，全国审计工作总的发展方向是一致的，但各地的工作基础不同、条件不同，因此在实现发展方向的具体目标、方式和步骤上就不能强求一致。在这种情况下，加强工作指导，一是要发挥带动作用。通过思路引导、战略谋划和业务指导，使全国审计工作形成一个多层次的有机整体。二是要发挥示范作用。审计署要为全国作出表率，省级审计机关要为全省作出表率。上级审计机关首先要把自己的事情办好，为下级作出样子，提供经验。“以其昏昏，使人昭昭”，那是不行的。三是要实行分类指导。上级审计机关不能只停留在提要求、发号令的层次上，而要认真调查研究，抓住典型，分类指导，切实帮助下级审计机关解决一些实际困难。