消灭村庄？——中国新城市化之忧

“我这个地级市一共有100万户农民，我准备用三到五年的时间把这些村庄全拆了，100万户农民让他住楼，至少省出70万亩地，50万一亩就是3500亿，100万亩就是7000亿”

城里的许多建设用地，是用农村的宅基地换出来的 （CFP/图）

陈锡文的担心

“你真是了不起！将来出了问题哭都来不及。”

陈锡文现在忧心忡忡。

近期在一次调研中，一位地级市的领导雄心勃勃地对这位中央农村工作领导小组副组长说：我这个地级市一共有100万户农民，我准备用三到五年的时间把这些村庄全拆了，因为100万户农民大概占了100万亩的建设用地。

陈当时很吃惊，问，哪来这么多钱？

地方领导说他算过账，100万户农民让他住楼，至少省出70万亩地，50万一亩就是3500亿，100万亩就是7000亿，什么事干不了!

陈说，你真是了不起！将来出了问题哭都来不及。

李平也忧心忡忡。今年5月，这位美国农村发展研究所律师及北京代表处代表刚在苏南一个在全国来说都数一数二富有的地级市做了“双置换”的调研。所谓双置换，就是用承包地换城市社保，用“宅基地+农村住房”换小区安居房。

他发现，在“双置换”项目中，农地名义上还是集体所有，但农民却永远放弃了承包权：农地以“流转”的名义集中到市县级政府的融资平台，融资平台最终成片把土地租赁给规模经营企业或者是承包大户，租赁收益归政府所有的融资平台。

而且，农民以承包权“长久不变”的承包地换取的城市社保，却是有“保质期”的：死后社保取消，并且在一个设定的截止日期以后出生的孩子无权享受。

尽管在他们看来这样的置换令人担忧，但各地的现实却是——地方政府正以罕见的热情拥抱“拆村并居”行动，他们的目标很明确：让农民上楼，把腾出的农民宅基地等土地复垦后换取同等面积的城市建设用地指标，既可以获得城乡土地之间的级差收益，更可以突破宏观调控下紧缩“地根”的限制，完成各地GDP的发展目标。

“以承包地换社保”、“以宅基地换房”以达到腾出更多城市建设用地指标的“旧村改造”、“村改居”行动正在从沿海到内陆，一路高歌猛进。

重庆宣布了要在10年内让千万农民工进城的户籍改革，而山东省诸城市（县级市）在今年6月以来就相继撤销了1249个建制村，合并成208个农村社区，成为全国首个撤销全部建制村的城市。“过去还仅仅是占农村的耕地，现在是变成了拆人家的房，全世界都没有见过。”在近期于海口举办的“城乡一体化：趋势与挑战”的研讨会上，陈锡文言辞罕见地犀利，“和平时期大规模的村庄撤并”运动“古今中外，史无前例”。

他担心，如果这场以城市利益出发、试图增加城市土地财政收入、“盲目的”城市化运动得不到有效遏制的话，“是要出大事的”。

助推剂

9月11日，山东临术县召开了今年第四次土地增减挂钩现场推进会议。县委副书记、县长在讲话中指出，“务必把增减挂钩工作当作当前的头等大事来抓”。

“难道中国突然之间耕地不足，已经到了必须让农民腾出自己的宅基地，并且一天都不能耽误，并且必须忍受农作的不便，忍受生活的不便，忍受将来可能不再能回来（回到土地）的不便，并且必须将本来是好端端的还可以住上一百年的小楼拆掉浪费资源与环境的一步了吗？”华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰忍不住愤怒。

他说，所有的问题只因为国家为了保持18亿亩耕地红线，而要求所有的城市建设用地在占用耕地时，必须先复垦出相应的耕地出来作为补偿。而目前唯一比较容易复垦为耕地的是农村建设用地，尤其是农民的宅基地。

贺说的这个政策其实就是“城乡建设用地增减挂钩指标置换”。简而言之，就是农村通过复垦增加的耕地面积，可用于城市建设用地指标。

在这个等式中，看起来耕地总量和城市建设用地指标没变，但实质上是把集体所有的土地置换成了国有土地。而迄今为止，对集体所有土地的征用仍是法律空白。

近年来，随着紧缩地根作为国家宏观调控政策的一部分，用地指标匮乏一直是困扰地方政府的头等大事，财政资金吃紧更是地方政府的难言之痛。在这种条件下，如何在不增加财政压力的条件下合法获得用地计划指标成为摆在地方政府面前的一个急需解决的课题。因此，2006年国土资源部第一次在天津、山东等地推出“增减挂钩指标置换”试点后，即受到各级地方政府的热烈拥护，“双置换”模式迅速地拥有各种不同的地方版本。

今年7月，在大连召开的国土资源厅局长会议上，国土资源部部长徐绍史称，解决地方经济发展对土地需要的这个迫切问题，主要方式之一就是农村建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩试点。

而与农村土地最近的县乡政府，成了这个政策试点的主战场。江苏省射阳县国土资源局在今年9月的一个调研报告中称，乡镇突破用地指标困局的“唯一出路”只能靠城乡建设用地增减挂钩，实施这一工程，“存在逼上梁山味道”，因为“没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核、指标、发展也就都成了空话”。