深化行政审批制度改革 进一步推进提升行政服务效能

 作者：金云平
本文信息来源：《东阳日报》
近年来，东阳市的行政审批制度改革工作在市委、市政府的高度重视下，围绕优化服务，促进发展主题，以转变工作作风，提高服务效能为着力点，以建设完善“政府超市”为载体，大胆探索，勇于实践，不断推进行政审批制度改革，取得了较为明显的成效。
一、东阳市行政审批制度改革取得的初步成效
——各级领导对行政审批改革工作的认识不断提高。近年来，市委、市政府把推进行政审批制度改革作为转变作风，提高效能，优化发展环境的一个重要抓手来抓，出台了一系列行政审批制度改革的可行举措。各部门从“揽权”向“服务”转变，围绕东阳经济社会发展大局，积极精简项目，压缩承诺时限，扩大服务空间，保证了各项行政审批制度改革工作的顺利实施，也为不断深化改革打下了基础。
——行政审批事项日趋集中规范。自２００２年市行政服务中心成立以来，经过多轮清理、规范、整合，以“部门、项目、权力、收费”四进“中心”为主要内容的扩容授权工作逐步推进。日前，在市行政服务中心受（办）理行政审批事项达４３８项，其中行政许可事项进中心比例达97.4%，名列全省前茅。
——批管分离的行政审批工作机制初步形成。2008年9月，全面开展了新一轮全市行政许可和非行政许可审批事项的清理整合，“两集中、两到位”机制进一步落实，即在各行政审批职能部门普遍统一设立了行政审批科，各部门的行政审批职能统一授权集中到行政审批科，行政审批科统一集中进入行政服务中心窗口办理审批项目，从而基本理顺了窗口与原局科室之间审批职能交叉、局领导分工交叉的关系，初步形成了批管分离的工作机制。同时，结合审批职能整合, 在全省率先成立东阳市办税中心，实行国税、地税联合办税，变群众“多头跑”为“一厅清”，极大方便了企业和群众。
——行政审批工作规范优化程度不断提高。今年上半年，我市在去年行政审批职能整合的基础上，按照“项目再简、效率再提”的总体要求，对全市行政审批事项再次进行了进一步的规范优化，经市政府常务会议研究决定，全市缩减行政许可事项73项，非许可审批事项53项，行政审批项目总数削减2２%；进“中心”事项实施“一审一核”的比例从70%上升到80%，承诺期限平均提速达35%。
——行政审批工作平台建设得到了逐步加强。随着市委、市政府一系列决策的执行到位，作为行政审批工作的平台——行政服务中心，无论从硬件还是软件上均得到了较大的提升，“中心”监管工作也逐渐走向规范，各窗口单位的服务质量、服务态度均有明显的提升，企业和群众对中心各窗口的满意度不断提高。2007年被省政府命名为省级示范行政服务中心（金华市范围仅2个）。
二、当前行政审批工作中存在的主要问题
东阳市行政审批制度改革工作虽然取得了一定的成效，某些工作处于金华市乃至全省范围领先，但在审批项目的动态管理、审批流程的优化、审批方式的完善、审批监督制度健全、行政服务中心的完善等等方面，与东阳经济社会发展的要求相比，与企业和群众不断提高的服务需求相比，还存在着不少差距和问题。主要表现在：
一是行政审批项目动态性管理欠缺。设定行政审批项目法律、法规、文件规定的动态性与相关调整信息传递的滞后和不对称，从而给加强全市行政审批项目取消、调整、新设等统一动态管理带来被动。
二是行政审批项目申报资料设定有待优化简化。当前办事对象对部分审批项目繁多的申报资料和复杂的流程等方面意见还是不少，随意设置条件的现象也在不同程度存在。
三是审批权限有待进一步授权到位。目前，尽管行政审批科成已成建制进入行政服务中心，各部门也按要求下发了部门对窗口的授权文件，但在具体工作中，仍存在着职能不到位、授权不到位的问题。此外，受重审批轻监管的习惯影响，对于审批事项的监管和取消审批后仍需监管的事项，也存在只批不管和监管缺乏措施等现象。通过行政审批职能整合，窗口的工作职能得到了强化，同时责任也进一步加大，如何规范窗口权力的运行，完善审批内部监督制约机制也是一个新课题。
四是审批监管分离与条线沟通对接关系上有待理顺。目前，金华、省部门大多尚未设立集中行使行政审批权的处室，这在一定程度上造成了上级科室部署的相关业务与我市实行行政审批科统一行使审批权在业务上脱节现象。
五是一事涉及多部门的行政审批项目缺乏高效联动机制。如投资项目往往涉及多个审批部门，且各个部门各有条条自行相应的程序规定，因此，往往造成串联审批流程多、运转慢、时间长。此外，随着互联网进入千家万户，如何通过网上审批拓展办事平台、提高办事效率尚待探索。
六是行政服务中心管委办管理力度尚待加强。作为集中办理市级机关行政审批事项的行政服务中心，在市委、市政府的重视之下，其组织机构、硬件建设、管理考核等方面均得到了加强，出台了一系列完善行政服务中心的文件、措施，但鉴于行政服务中心的特殊性，以及整个行政管理体制的局限性，目前，“中心”在管理考核、队伍建设等方面还有不少需要完善加强之处。行政服务中心分中心及乡镇、街道的行政审批服务体系建设也有待理顺加强。
三、深化行政审批制度改革的思路建议
行政审批工作，是体现行政机关服务效能的重要窗口，行政审批服务效率与质量，体现政府服务形象，行政审批制度的不断完善优化到位，也是体现政令执行力的一个重要方面，事关我市经济社会发展环境。因此，必须进一步统一思想，真正形成深化行政审批制度改革的自觉内在动力，以改革的精神，从建立高效服务政府的高度，继续积极探索完善，不断深化我市行政审批制度改革。
鉴于近年来我市就审批项目和办理时限已作了几次整合提速，故今后在项目缩减、效率提速的空间在客观上会受到一定限制。因此，在继续尽可能挖掘潜力，进一步整合项目、效率提速的同时，今后的工作着力点应放在探索加强行政审批制度建设和优化运作机制上。
（一）规范行政审批项目动态管理
建立市行政审批制度改革工作联席会议制度。联席会议负责对本市各部门按照法律、法规及有效文件规定需增设、调整审批项目进行统一论证、审核，及时提出本市执行的行政审批项目调整方案，报市政府批准后向社会公布执行。具体职能设置思路是：协助市政府指导和协调全市行政审批制度改革工作；研究提出市政府各部门需要取消和保留的行政审批项目建议及行政审批项目不进行政服务中心的审核意见；督促市政府各部门做好行政审批项目的清理和处理工作，对本市行政审批项目实施动态管理；研究与行政审批制度改革有关的其他重要问题，向市政府提出建议。
为实施有效的动态管理，由联席会议办公室负责制定行政审批项目动态管理办法，明确各部门在审批项目管理上的职责、工作要求及相关程序。各部门必须按照合法、合理、效能、责任、监督、廉政的原则，将现有的行政审批事项及其设立依据与国家新出台或调整的法律、法规等依据进行认真对照，及时提出拟取消或调整的意见，按规定时限报联席会议办公室审核。
对国务院、省政府决定取消和调整的审批事项，联席会议办公室要从审批部门、审批对象、审批依据和审批内容等到方面分类予以落实，防止出现擅自以备案、核准等名义进行变相审批；对保留的行政审批事项，要明确设定依据、审批条件、审批程序、审批时限、收费项目标准等，指导部门简化审批手续、优化审批流程、规范审批行为。
（二）进一步简化申报资料，进一步优化审批流程
按照行政决策、执行、监督既相互制约又协调运行的要求，实行审批规则制定与实施分离，创新审批规则的制定机制。审批规则（包括程序、申报资料、流程、办理时限、收费等内容）由部门的法制机构牵头，按照高效、合法、便捷的原则和减程序、减资料、减时间、减费用的要求制定。办理程序要严格执行行政许可实施“一审一核”的有关规定，制订简洁明了的办事流程；申报资料的设置必须有法律、法规依据，能减则减，能简则简，并确定明细的目录，不得出现“其他需要提供的资料”等含糊不清的表述；办理时限要符合加压提速的要求，只能进一步缩减；严禁违规设定项目和标准收费，凡是收费标准有高低限的，一律按低限收费，有收费减免政策的，能减则减、能免则免，同时必须列明条件，真正做到公平费负。
（三）建立有效的授权机制和审批监督制度
1、推行窗口首席代表制。窗口首席代表全权代表相关职能部门在窗口履行审批职责，以提高窗口审批运行质量和办事效率。各部门应对窗口具体审批事务进一步充分授权，除依法必须由集体研究决定的审批事项外，一律由行政审批科直接办理，由窗口首席代表全权负责审签。首席代表对遇到的新问题、新情况应及时向职能局请示，不得擅自随意变通处理，以保证审批制度的严肃性。窗口在审批过程中，发生不作为、慢作为、乱作为问题的，要追究首席代表的责任。
2、建立完善监督管理制度。一是建立内部监督管理制度。对窗口充分授权后，要重点监督审批权力的运行，以解决窗口不作为、慢作为或乱作为问题。职能部门应制订相关的内部监督制度；纪委（监察局）、中心管委办要充分借助行政审批电子监察系统作用，建立健全网络公示、网络监控、网络考评等监控机制。同时，要加强以查签字、查证芯、查印章、查档案“四查”为主要内容的日常督查。二是整合资源，建全完善立体监督体系。（1）投诉监督。市机关效能监察投诉中心、经济发展环境投诉中心和行政服务中心管委会按照“分级负责，归口管理”和“有诉必理、有理必果”的原则，认真做好行政审批投诉的受理、调查核实和跟踪督查。（2）媒体监督。利用《东阳日报》民生在线、电视台民生660、广播电台行风热线等新闻媒体资源，加强对全市行政机关及其工作人员在行政审批方面的服务态度、工作效率进行监督。监督的主要内容包括：窗口单位在履行职责、依法行政、政务公开、勤政廉洁、优质高效等方面的情况。媒体监督可通过群众投诉举报等渠道收集线索，采取明察暗访等方式进行调查核实，经有关部门主要领导审核同意后播出或刊发，并对曝光的问题进行跟踪督办。（3）社会监督。在人大代表、政协委员和社会各界中聘请监督员，适时开展明查暗访，掌握第一手资料，提供可行合理建议。建立群众监督评价机制，结合行风评议，定期发放调查问卷，征询群众对行政服务中心窗口工作的意见，及时发现和解决问题。（4）监督联席会议制度。整合各类监督力量，通过投诉监督、媒体监督、社会监督，及时分析苗头性和共性的问题，督查办理情况，督办的结果纳入市机关效能建设年度考核内容。三是落实行政问责制度。要把行政审批工作纳入年度党风廉政建设责任制考核内容，重点对下列十类事项进行问责：（1）超越审批职权和规定乱表态、乱承诺，造成不良影响的；（2）在行政审批过程中不一次性告知、超过办事承诺时限、授权不到位的；（3）对涉及多个部门的审批事项，不及时沟通、协调，推诿或拖延不办的；（4）擅自增设或变相设立审批项目，擅自设立收费项目和提高收费标准的；（5）办事拖拉、推诿扯皮、效率低下,在规定时限不完成审批工作任务的；（6）利用审批职权，谋取不正当利益或违反规定干预其他单位工作正常运行的；（7）对服务对象态度冷漠、作风粗暴的；（8）擅离岗位，擅离职守或在上班时间上网聊天、炒股，玩电脑游戏的；（9）向服务对象吃拿卡要，不给好处不办事、给了好处乱办事，以权谋私的；（10）作风漂浮，工作不负责任，落实市委、市政府行政审批制度改革有关文件精神不力，顶着不办或落实不到位的。经查实的问责事项，根据情节轻重，分别给予批评教育、口头效能告诫、书面效能告诫、通报批评、停职待岗、调离岗位、免职、党政纪处分等责任追究，情节严重的依依法追究刑事责任。
（四）完善审批与监管分离的运行机制
1、完善审批与监管相对分离、协调运行的工作机制。围绕权力制衡拉开审监分离，围绕提升效能压缩运行空隙协调运行。审批科直接服务于企业和群众，其他科室必须积极配合支持审批科工作。同时，审批科应及时将审批信息反馈给其他科室，为监管和制定政策、标准、规则提供依据。要完善科室职能分工，建立协调沟通机制，通过网络实行内部信息共享，在上级部门职能整合尚未到位的情况下，尤其是要保证审批科的工作人员参加相关的会议、培训、阅读文件等与审批业务相关的活动，以保障平稳顺畅地开展相关的审批工作。
2、建立健全后续监管制度。对审批事项及取消审批后仍需监管的事项，各部门要加强监管，探索制定配套措施，按照批管分离的管理机制，明确监管职能科室，加强事中检查和事后稽查，防止以批代管、批管脱节。
（五）创新完善行政审批方式
1、建立行政审批项目联合办理制度。充分利用行政审批职能整合优势，按照行政许可法的要求，加快建立行政审批项目联合办理制度。凡市级权限内需由两个或两个以上主管部门审批（审查）的行政审批事项均纳入联合审批范围。对基本建设投资项目、企业技术改造投资项目、企业注册登记项目及需要联合办理的其它项目，区分不同情况，采用并联审批、联合踏勘、联合会审、联合协调等审批方式，实施“一门受理、抄告相关、同步审批、限时完成”的工作机制；对需要由两个或两个以上窗口单位现场勘察的，由牵头责任部门组织实施联合踏勘；对需要相关单位联合论证的，由牵头责任部门组织联审会议，对审批项目进行审查；对审批过程中相关部门意见不一的，由行政服务中心管委办组织协调。建立联合审批定期通报制度，加强对联合审批制度执行情况的监督检查，并列入考核内容。
2、创造条件，逐步推行网上审批。利用行政服务中心平台，在行政审批电子监察的基础上，开发网上行政审批软件，建立用户与窗口、窗口与窗口、窗口与职能部门之间的网上通道，逐步让具备条件的办事对象通过网络申办行政审批事项，降低办事成本，提高办事效率。
（六）继续推进省级示范行政服务中心建设
１、加强行政服务中心干部队伍建设。（1）确保窗口工作人员素质关。完善窗口工作人员管理办法，明确窗口工作人员的条件、管理权限、调整程序等，确保“素质高、业务精、能力强、服务优”的同志选配到中心窗口工作。（２）行政服务中心拟作为后备干部的培养基地。窗口工作视同基层锻炼，组织部门、窗口单位都有计划地安排一定数量的后备干部到中心窗口培养锻炼。（３）创新考核机制。充分发挥中心管委会协调、管理、监督职能，健全内部管理机制和完善考核办法，建立“窗口服务综述”定期通报制度，总结优质服务经验，剖析存在问题，限期落实整改，结果作为作风效能考核内容的重要依据。试行窗口工作人员年度单独考核，由人事部门确定一定优秀等次名额单列分配给中心管委会，由中心管委会统一考核。树立优质服务形象典型，开展窗口服务之星评选，以市政府名义表彰，并实行摘牌制动态管理。（４）建立完善窗口激励机制。鉴于中心岗位的特殊性，可参照兄弟县市的做法，合理解决窗口特殊岗位经济待遇，通过合理的考核激励机制，增强工作人员工作责任心，激发工作积极性。
2、完善分中心及乡镇、街道行政审批服务体系建设。（１）加强分中心的管理。出台分中心管理办法，逐步完善理顺分中心管理体制，加强市行政服务中心管委会统一对分中心的业务指导和管理监督。（２）完善乡镇、街道行政服务中心建设。进一步明确乡镇、街道365行政服务中心的职责权限，涉及企业和便民的相关审批服务事项逐步纳入乡镇、街道365行政服务中心；实行统一机构、统一办公场所、统一配套标识、统一政务公开“四统一”，规范乡镇、街道365行政服务中心规范化建设。（3）健全全程代理员制度。各镇乡、街道要健全完善全程代理员服务队伍网络，由服务中心负责业务培训指导，加强服务中心与代理员代理事项的办理衔接，建立代理事项快速通道，使代理员为辖区投资项目和企业无偿快速提供代理审批办证等事项服务，并履行服务中心窗口效能监督之责。（4）行政服务向社区、自然村延伸。在有条件的社区、行政村设立行政服务点，配套有关设备，落实专人负责为群众提供行政许可审批服务事项的咨询或代办相关事项，创造条件逐步实现服务点与镇乡、街道服务中心和市行政服务中心计算机联网。（5）拓展行政服务中心平台功能。运用现代信息技术，开通热线电话，建立网络化的公共服务平台。以热线电话和电子邮件的方式搭建政府、企业、社区和市民之间的信息沟通桥梁，接受群众对行政审批服务项目的咨询、求助以及相关机关作风效能的投诉、举报，接受群众对政府的建言献策。（作者为东阳市委常委、纪委书记）