张千帆：网络虚拟警察的隐忧

从今年9月起，北京推出了“首都网络110虚拟警察”，首先在新浪、搜狐等门户网站上岗，到12月底将覆盖北京所有网站(《北京晚报》近日报道)。据报道，网络虚拟警察的管辖范围以网络传播淫秽信息、贩卖违禁物品等网络犯罪为主，但事实上网上犯罪不仅包括网络色情和借助网络贩卖枪支等违禁物品，也包括网络盗窃、网络诈骗、网络赌博、网络恐怖事件、网络洗钱、网络迷信和网络谣言等9类犯罪行为。
法律本来禁止的有害行为，并不因为网络的出现而合法化，罪犯也不应通过网络就获得更多的犯罪机会。然而，虽然网络警察制度的初衷是好的，但似乎还是存在一些隐忧。
首先，网络是最典型的全国性乃至全球性的交流手段，笔者对地方网络控制的合理性与有效性表示怀疑。如果有人在网上盗取银行卡密码，而盗窃者在北京的某个终端作案但被盗者不在北京辖区内，或者被盗者是北京人或法人而盗窃者却在异地甚至国外作案，试问北京的网络警察如何作为？当然，在原则上，北京公安还是可以和异地公安机关联合执法，但在没有中央协调的情况下，异地联合执法实际上成本很高、收效很成问题，更何况绝大多数流经北京的网络犯罪信息可能和北京本身毫无关系，因而地方网络警察无从发挥作用。其他网络犯罪也都存在同样的问题。最后，网络警察最有用的功能可能蜕变为北京网民的异地报警，也就是身在外地的北京人突遇紧急情况，但电话报警不便，可以上网报警，但是这种情况又可能发生几次呢？它的收益是否足以弥补维持网络警察的成本呢？
关键在于，网络影响远远超越任何一个地方政府的控制范围，因而只有中央政府才有能力实施有效的网络管制。且如果任由各地限制网络信息流通，而各地规范宽严不一，很可能造成割裂网络空间的不良后果。
更令人担心的是，某些网络犯罪的定义是如此宽泛和模糊，以至于让普通人无法预知罪与非罪的边界；政府在界定过程中也势必遇到同样困难，从而很可能造成执法随意性。最成问题的两类犯罪是“网络迷信”和“网络谣言”。北京市的相关规定将网络迷信定义为利用网络开展各类“迷信活动”，但是却没有说明(事实上也很难说明)究竟什么是“迷信”。譬如在网上宣传关羽是“关帝”或“关神”是否属于应该打击、禁止的“迷信”？宗教信仰是公民的基本权利，1982年宪法第36条明确规定“公民有宗教信仰自由”，而在某种意义上，几乎所有信仰都带有一定的“迷信”色彩，因为所有宗教信仰都带有一种超自然因而不可能通过感官和认知等经验方式确证的主张。如果有人硬说关羽是“神”，虽然他不能以我们认为可接受的方式证明给我们看，但我们也无法证明他是错的，因为谁都没见过神。由此可见，这种信仰是否属于“迷信”，完全是见仁见智的个人判断，我们也不可能发明出一个众人都可以接受的客观标准来界定“迷信”和“正确”或“正常”的信仰。这样一来，如果政府可以按照自己的判断禁止和惩罚“网络迷信”，那么就不可能实现依法行政，宪法第36条所保护的宗教信仰自由也就失去意义了。
北京市的有关规定将网络谣言定义为利用网络发布“有害言论”，但同样没有说明什么言论是“有害”的。宪法第35条规定，公民有言论和出版的自由，而网络言论显然也在宪法保护范围之内。当然，言论自由不是绝对的；如果有人在网上散布的言论确实造成了恐慌、骚乱等严重社会后果，那么他并不能因为宪法保护的言论自由而规避法律责任。然而，由于“一言堂”曾经给中国带来更严重的社会后果，我们在限制言论时必须慎之又慎。毕竟，政府自己也会犯错误，尤其是未必总能客观公允地对待社会批评，而如果只要政府认为“有害”就可以随便禁止言论，那么依法行政又不存在了，宪法第35条保护的言论自由也同样失去了意义。
俗话说，“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”。普通老百姓未必是最聪明的，但是如果给他们完全的信息并允许他们充分讨论、畅所欲言，那么他们的集体判断犯错误的可能性应该比政府更小。以前我们也说过，“群众的眼睛是雪亮的”；我们要信任普通老百姓有能力在“百花齐放”、“眼花缭乱”的环境下鉴别“香花毒草”，并在大多数时候作出对大多数人最有利的判断。因此，只要还有足够的时间公开讨论，只要有关言论不会马上就产生清楚的危害，那么，政府就不应该限制这类言论。这就是为什么在1919年的“抵制征兵案”中，美国联邦最高法院的霍姆斯大法官提出了“清楚与现存危险”的司法审查标准：如果政府要限制言论，就必须证明这种言论所产生的危险是清楚(而非模糊不清)的，是已经或即将发生(而非在将来某个不定的时候发生)的，否则就要承担败诉的后果。
不能清楚定义边界的权力是令人担忧的，即使是“虚拟”的网络警察也不例外。
(作者系北京大学宪法学教授)
2007－9－10
——南方都市报