湖北法官状告党校违法办学(南方周末 2007-11-29)

湖北法官状告党校违法办学
2007-11-29 16:27:37  来源: 南方周末  作者: 朱红军　王晓静　邓江波

图：这份红色学历被法律拦在外面，也因此拦住了很多人的前程
一面是党内文件，一面是国家法律，各持一端
在确认无法获得司法考试资格后，2007年6月，35岁的湖北省建始县法官黄志佳，一纸诉状将中央党校、湖北省省委党校告至武汉市江汉区人民法院。
诉状直指两级党校未经教育部门认可非法开办学历教育的事实，并称此涉嫌欺诈，要求党校公开赔礼道歉，赔偿相应损失。
这是党校函授学历屡遭争议十余年来，第一起以党校作为被告的诉讼个案。
此前，在浙江、甘肃等地，以教育主管部门、拒绝党校学历的行业部门为被告的诉讼，均以败诉告终。
南方周末记者获悉，武汉市江汉区法院目前已受理此案，并告知要求原告补充证据。而中央党校据称业已收到起诉状。
法官黄志佳相信，党校文凭在法庭之上一见真伪，已是时间问题，“这是对二百余万党校函授学员的一个交代”。
“搬起石头砸天”
1999年，黄志佳通过入学考试获得由中央党校建始辅导站颁发的录取通知书，历经两年半的学习后，于2001年底，获得湖北省委党校颁发的法律专业本科毕业文凭。
此后五年，这张编号0123871的党校文凭一路顺遂，黄志佳除去获得每月5元的工资增长外，还在2004年得以升任基层法庭庭长和审判员职务。
意外发生在2006年4月，黄在报考司法考试时，第一次获悉党校文凭不具资格。
2006年5月，他致函湖北省委党校，“请求党校为自己做主”。
但一个月后的回函令其失望。湖北省委党校除深表遗憾外，建议其自行做当地司法部门的工作。
黄后从网络查悉，此前以司法部门为被告的类似诉讼，均判定司法部门无责。
黄志佳称，此时才有党校办学是否合法的疑问，便写信要求湖北省教育厅核查。但信件如泥牛入海，他继而向教育部申请行政复议。
2006年底，湖北省教育厅终于书面回复，大意是，此类问题与教育部门无关，“党校办学属于非国民教育序列”，“应由承诺者自行解释”。
皮球踢回原地，但黄由此确认了，党校函授学历教育从未经教育主管部门批准的事实，“这不是公然违反教育法吗？”
教育法规定，经过国家批准设立或者认可的教育机构才可颁发学历证书，而高等教育法则明确国务院教育行政部门主管全国高等教育工作。“实在是走投无路了，才搬起石头砸天。”2007年11月20日，他对南方周末记者解释起诉缘由。
“掌握该同志的思想动态”
协调并无实效，各级组织和领导的游说工作却接踵而至，法院领导劝其以大局为重，莫误前程。
2006年间，黄志佳称三度请辞法庭庭长职务，辞职信先后送达县法院院长，县委书记，以及县人大法工委，均未获批准。
2007年3月，湖北省委党校函授学院再度回函，措辞严厉。这封复函激怒了黄。
复函称：当事人对函授学历教育的性质与地位的认识，还有偏差，并指责，当事人应先向有关部门咨询，而不应该到处发布党校违法办学的信息，败坏母校的声誉。
还有一句“可以肯定，没有任何一个部门会公开指责党校办学违法，也不会有任何一级法院会接受此类诉状”。
一个月后，省委党校再度发函商请建始县法院出面做说服工作，信函称，黄“通过网络制造舆论”，仍然“固执己见”，建议法院“掌握该同志的思想动态”。而寄往中央党校的四封信，全无下文，他在电话里和对方狠狠吵了一次。
2007年6月，黄志佳将两级党校告至武汉市江汉区人民法院。
起诉书认为，党校非法办学，违背《招生简章》中“享受国民教育相应学历的有关待遇”的承诺，构成欺诈。
他要求被告通过中央电视台赔礼道歉，并按消费者权益保护法赔偿损失20000元。
江汉区法院收下了诉状，并在一周后通知其补充证据。身为法官的他说，这意味着案件已被受理。
告错了对象？
因党校文凭被司法考试以及自学考试拒之门外而引发的诉讼，并不罕见。而这些诉讼却无一例外遭遇败诉。
2006年，浙江学员许丽英因党校专科文凭不被全国自考接受，曾将浙江省自考委员会告上法庭，历经两审，最终败诉。法院判决意外认定党校文凭不是国家承认学历，“不被国家承认就是违法。”许丽英说。
当年的原告向南方周末记者承认，事情追究到最后就是党校函授学历的合法性问题，“一面是党内文件，一面是国家法规，各持一端，而学员的利益被忽视了。”
与黄志佳一样，建始县法院系统超过一半法官持有党校文凭，记者赴建始采访期间，多名基层法官抱怨，不能报考司法考试，令个人前途蒙上阴影。
湖北省委党校一位领导对其明确表示，党校办学于理有据。
这包括，自1983年至今，中共中央及中央党校下发的五份文件，譬如1983年《关于实现党校教育正规化的决定》、1990年《关于加强党校工作的通知》，均明确列有“中央党校和省级党校学制两年以上班次的学院，学完必修课程，经考核合格的，可同时享受相当于国民教育相应的有关待遇”。
一位省级党校领导甚至对南方周末记者表示，当事人告错了对象，“最该质问的是，为什么有些部门始终不执行党中央的文件，不服从党的领导？”
但黄志佳不以为然，合乎文件未必合法，党校更应该模范守法才对，“如果文件可以作为依据，那是不是民主党派、公司都可以自行颁布文件，再随意办学？”这位法官说。
中央党校叫停函授学历
南方周末记者自权威渠道获悉，如果不出意外，2008年，中央党校将不再招收函授学员。
备受争议的中央党校函授文凭，在行世23年后，或将寿终正寝。
叫停函授学历，中央党校的官方解释是，针对干部学历补课的历史使命已经完成。
成立于1985年的中央党校函授学院，初衷是解决因“文革”耽误学业的党政干部的学历提升需求。1986年正式对外招生。
1993年，应各地党校联办的要求，中央党校函授学院，正式在全国各地设立分院。1996年统一建立四级办学体制，且延续至今。依此体制，中央党校设函授总院，省级党校设分院，市级党校设学区，而有条件的区县党校设辅导站，下设班和组。
招生规模在蔓延全国的分支机构的辅助下，飞速发展，“到1994年后每年招生人数在20万人以上。”中央党校函授学院前院长孙钱章回忆。
官方数据显示，中央党校函授教育至今已拥有近320万学员，其中不乏党和国家高级领导人。
孙钱章认为，党校函授教育培养和提高了学员素质，解决了整整一代人的教育问题。
党校的影响力也因其作用得以扩大，孙称：“过去相当长一段时间大家不知党校为何物，函授开办后大家都知道中国共产党有个中央党校。”
然而，好景不长。随着国民教育序列的自考及成人高考，以及网络教育的兴起，党校函授学历教育招生面临阻击。
一方面，改革开放后成长起来的党政干部大多已通过国民教育序列获得正式文凭，不再有补课之需，而“再教育渠道的多元化以及党校函授自身专业以及教学的限制，使得吸引力不可遏止地下降”，内蒙古自治区党校巴图拉称，退出历史舞台只是早晚。
多位地方党校负责人向南方周末记者承认，函授教育飞速扩张带来的种种弊端，也是中央党校痛下杀着的原因之一。
有党校领导无奈地承认，党校学历在民间一度看作是“五不文凭”：“不用通过国家统一考试”、“不用上课”、“不用做作业”、“不用写论文(注：以上都可由人代劳)”、“不用私人交学费(可报销)”的文凭。
党校函授文凭不属国民教育序列的缺陷，更难弥补。
此前，自1983年始，中共中央就党校办学曾有五个文件，赋予党校函授办学依据，并一再声明，“党校文凭可以享受与国民教育相应学历的有关待遇。”
在党政系统内部，因为党校办学吸纳了组织部门、人事部门的共同参与，党校文凭在人事升迁、职务任免以及工资待遇上，已享受通行待遇。
另一方面，国家教育主管部门多次明文重申，党校学历不属于国民教育序列。
司法考试、会计师考试、全国自学考试等，因此均明确拒绝党校函授学历。
中央党校函授学院一位人士回忆，1995年烟台教育工作会议，当时的国家教委办公厅批转了一个司局的文件，称党校学历不属于国民教育学历序列，不作为报考国民教育系列专科升本科和研究生教育的学历依据。
中央党校曾去交涉，教委提议可以把党校列入国民教育学历，但只是把中央党校作为北京市的一所高校，“每年就给那么几百个招生名额，这怎么够培训干部呢？”交涉失败。
中央党校函授教育的终止，将令各省党校自办的函授教育陷入进退维谷境地。
此前，“各级党校的财政投入还沿袭机关包干制的经费模式，财政拨款只及正常运转费用的一半甚至更少，”内蒙古党校函授部主任巴图拉坦言，“函授收入几乎成了基层党校维持运转的生命线。”
与中央党校函授教育四级办学体制一并确立的是学费的“四马分肥”模式，大致学费分摊比例如下：总院只收10％，分院控制在15％，学区控制在20％－25％，剩下大部分是给了辅导站。
现在这条生命线面临中断。南方周末记者获悉，作为中央党校停办函授教育的补偿，中央财政将为之增加7000万左右的投入。
为维持生存，大多省份并不愿意放弃各省自办的函授教育。
华东地区一省级党校副校长称：“若下面县市党校有需求，我们继续配合，但不再像以往一样下达招生指标。”
而对于学历的身份尴尬疑难，目前仍无解。
“惟一能做的是，尽量在入学前告知学员，可能面临的认定风险。”一位省级函授学院院长说，但这种告知还不能显于纸面，“那样做，岂不是代表党校承认学历不合法？”
■法理
如何看待党校文凭的合法性
业界流传甚广的一篇《论党校文凭的合法性》文章认为，任何法律都有自己的适用范围，教育法、高等教育法只适用国务院管辖的国民教育，而无权涉及党的机关、军事机关的教育管理。
疑问在于，教育法附则明确了军校教育另行规定，却只字未提党校教育。
在北京大学公法研究中心主任姜明安教授认为，中华人民共和国的法律适用于中华人民共和国境内的一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，任何个人、组织均不享有不遵守法律的特权，我国法律没有给特权留下生存的角落。
他认为，但凡学历教育必须经过国家教育主管部门审批，党内文件可指导党内培训，但只要党校涉及面向社会学员的学历教育，理应受国法约束。
而“坚持党的领导，并不是教条地等同于党凌驾于一切，党的政策文件只有在转化为法律意志后才能成为合法依据”，复旦大学副教授刘志刚称。
姜明安建议，中央文件应该和必须与国家法律保持一致，若出现冲突，党中央可以建议全国人大修改相关法律，但在修改前，法律效力高于文件。根据我国宪法和中国共产党党章，党必须在宪法和法律的范围内活动，不能以文件代替法律。
具体到党校学历教育，姜教授建议，解决党校文凭的合法化，一个途径是，在党校师资、教材、教学设备和其他教学硬件、软件均达到学历教育的资质条件以后，党中央可建议全国人大，在《教育法》和《高等教育法》中对党校学历教育做出相应安排，或另行规定。
介于党校函数教育的历史阶段特征，刘志刚副教授给出了另外的途径，党中央可通过国务院在相关法律的行政执法领域做出相应解释，以接纳党校文凭。
涉嫌违法的党内文件，尚无纳入司法机关审查的先例。类似困局同样体现在政府颁发的红头文件中，因为属于抽象行政行为，依据现行的行政诉讼法尚不能成为司法机关审查的对象，只能依赖于上级和人大审查。
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/zmzg/200711290933.asp