图文：中国城市地陷灾害频发 地下空间管理立法缺失

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　　地陷 频发 资料图

　　中国城市地陷灾害频发

　　“蕴藏于地壳深处的矿产资源，利用好了是财富，利用不好就成了灾难。”近日，在山西、湖南、河南、湖北等矿产资源富集省份采访中，《瞭望》新闻周刊深入采矿沉陷区的所见所闻，令人触目惊心：长期、高强度地开采地下矿产资源，直接或间接引发的地质塌陷灾害愈演愈烈。

　　据测算，全国煤矿累计采空塌陷面积当时已超过7000平方公里，在重点煤矿，平均采空塌陷面积约占矿区含煤面积的1/10。其中，煤炭产量占全国1/4左右的山西省，煤炭采空区面积达2万多平方公里，约占全省总面积15.6万平方公里的1/7，6000平方公里遭受了地面塌陷等地质灾害。

　　“地陷”不仅严重损毁房屋、道路等基础设施，导致群众流离失所、生命财产安全受到威胁，水、大气、土壤等基本环境要素也严重劣化。专家向本刊记者警告说，“对这种影响如果不能采取切实有效的措施加以遏制，区域性生态与社会后果非常严重。”

　　面对迅速发展的采矿地质沉陷灾害，我国部分省份根据自身实际采取了多种手段进行治理。但本刊记者在湘、鄂、豫、晋四省调研时了解到，各地在财力投入、治本之策、保障公平性等方面还存在诸多困难和问题。

　　距大同市不远，大同煤业集团矿区主干道一侧，走过一座跨越污水渠的铁索桥，就是同家梁村。与盛夏雁门关外草长莺飞的塞外风光印象形成巨大反差的是，这里道路破败肮脏，村庄看起来像刚经历一场“地毯式大轰炸”：

　　昔日颇具晋北风情的农家小院，成片从山梁上“坠”入了因“地陷”形成的“山谷”中，断壁残垣比比皆是，瓦砾废墟触目惊心。很多歪斜的房屋，大门已被砖头和石块砌死。更令人揪心的是，一些尚有人居住的农家院，地面、墙面到处开裂，屋主人在里面成天提心吊胆。

　　同家梁村党支部书记梁尚春等人告诉本刊记者，村里人口稠密处的地下，就是大同煤业集团主采区。受地质塌陷影响，全村约120户人家的房屋再也不能住人，其余房屋也多处于摇摇欲坠状态。2079亩土地也因为采矿导致地下水漏失，只剩200来亩还能勉强种点玉米、苜蓿。全村倒房、危房户已外出租房度日，搬迁安置迫在眉睫。

　　同家梁村，只是“煤海”山西采煤沉陷区的一个缩影。国土部门提供的资料显示，而大同市区域内的大同煤田采空区累计面积已达到1000平方公里，总沉陷面积500平方公里，损坏耕地4万亩，受影响住宅总计69959户，近23万人，建筑面积401.5万平方米。

　　这样的故事同样发生在千里之外的湖南冷水江采矿区。湖南省冷水江市锑储量位居世界首位，煤炭储量丰富，号称“世界锑都”和“湖南能源中心”。娄底市发改委统计资料显示，辖内包括冷水江市的娄底市，采煤沉陷区总面积达354.36平方公里、采锑导致沉陷区9.7平方公里，受影响人口超过10万人。

　　冷水江市矿山乡“宝大兴”地区，位于锑矿富集区海拔很高的一座山上。车进“宝大兴”，上个世纪40～50年代的建筑比比皆是。当地人告诉《瞭望》新闻周刊，这里昔日市井繁华，胜过冷水江市城区。但如今，“宝大兴”矿区街道、社区和农村，墙体开裂比比皆是，到处是塌陷后留下的废墟。有些房屋必须用粗大的木头和水泥电杆支撑才不致倾倒，一些危房基脚下，塌陷洞深不可测。

　　湖南省一家具有权威资质的地质勘察单位调查报告指出，由于有百年历史的锡矿山开发早期不回填坑道的落后采锑方式，加上上个世纪末至本世纪初小型土法采锑泛滥，面积达2平方公里的“宝大兴”地区实际成了个被掏空的大山，顶板距地表最薄处仅0.6～0.8米，靠细细的保安矿柱勉强支撑，勘探结果表明，“宝大兴”有19处危险地段随时可能山崩地陷，存在发生群死群伤重特大地质灾害事故的隐患。

　　距“宝大兴”地区不远，冷水江市沿湖南312省道如今也危机四伏。地陷使312省道很多路段严重开裂，沿途警示牌不断闪现。在这些路段，不谙路况的外地司机往往需要不断踩急刹车、猛打方向盘走“之”字路线规避。而路旁一些房屋屋顶竟成了波浪形，有些房屋大裂缝宽处能塞进一个拳头。

　　今年，我国自南向北，高强度、大范围的集中降雨天气层出不穷。矿区孱弱的地质结构，在极端天气条件下“地陷”频发，灾情令人揪心。本刊记者在河南采访时了解到，今年以来，河南省暴雨过后的地质灾害不断，前七个月已经发生8起地质灾害，几起重要的灾害都发生在产煤大县，长期的开采和近期强降雨叠加，成为导致灾害的主要原因。

　　6月19日上午，登封市白坪乡煤窑沟村袁家门发生地面塌陷并发滑坡及崩塌，造成10余间居民房屋开裂，400米道路破坏，毁坏林地80亩、耕地120亩，目前仍处于不稳定状态，受灾害威胁的村民55户318人紧急撤离。

　　此前的5月4日晚，宝丰县李庄乡程寨沟村姬家组突然发生地面塌陷，并伴生地裂缝，形成了一个长200米宽110米左右的塌陷带，最深的地方近3米，直接导致这个村15户、100多间房屋裂缝，村里的交通水利设施也不同程度受损。

　　河南省国土厅介绍，专业技术人员在对一些地方地质灾害调查中发现，很多“地陷”主要是人类工程活动和地质条件造成的，而降雨则是主要诱发因素，地质灾害类型以地面塌陷为主，伴随山体滑坡、崩塌等。

　　有受访专家指出，在强降雨等极端气象条件下，本就难以准确预测的地质灾害防治工作更加困难。本刊记者采访中了解到，在河南、山西、湖南等地，各级国土部门今年汛期组织了大量人力日夜巡查，随时准备应对突发事件。许多地方基层干部反映，现在地质灾害越来越频繁，以目前的科技水平和防灾投入而言，很多灾害隐患还难以识别，更不用说做到准确预测预报。每次“地灾”，几乎都是突发事件，让人提心吊胆。

　　山西省国土部门的资料显示，至2010年，该省每年煤炭开采破坏生态环境经济损失至少可达700亿元;至2015年，每年煤炭开采破坏生态环境经济损失至少可达770亿元;至2020年，每年煤炭开采破坏生态环境经济损失至少可达850亿元。

　　而河南省国土部门统计，去年前7个月全省共发生5起地质灾害，经济损失不过15万元;今年前七个月共发生8起，经济损失已达733万元。而全省目前已知的392处大中型地质灾害隐患点，威胁到居民64万余人，潜在经济损失达88.6亿元。

　　在接受《瞭望》新闻周刊采访时，山西省社科院研究员李连济、大同市国土资源局副局长赵全义等专家和基层干部指出，因采矿造成的地质沉陷灾害从上世纪90年代开始进入高发期，近年来虽然国家及各地政府均采取了治理措施，但灾害仍呈扩大趋势。

　　“我们踩着有毒的泥土，呼吸着被污染的大气，喝的是难以处理干净的水，地里长不出健康的庄稼和蔬菜。”在山西、湖南等中部4省采访中，沉陷区很多干部群众沉痛地说。本刊记者调查了解到，当前，沉陷区生态灾难，主要涉及大气、水和土壤三大方面：

　　首先，空气污染严重。本刊记者从冷水江市政府了解到，“宝大兴”地区近年空气中二氧化硫最高小时浓度值可以达到23.645毫克/立方米，可吸入颗粒物的最高日均浓度值达0.254毫克/立方米，均远超国家环境空气质量标准。

　　而在山西大同市南郊区口泉乡同家梁村，与“地陷”相伴而生的是顺着“地陷”裂缝四处乱窜的毒气。2008年8月，村民李志明全家4口人中毒，李志明老两口输液20多天才捡回性命。眼下，村里毒气飘忽不定，有害气体浓度最高时达到0.04PPM，为安全标准值上限的20倍。为了防止毒气危害村民，村里组织了一个配备检测仪器的4人小组，早晚各检查一次，不检测谁也不敢在屋里呆着。

　　其次，水资源破坏严重。研究表明，山西每采1吨煤，往往导致2.48立方米水资源损失。大同市有关部门介绍，眼下采煤造成当地地下水位以年平均1～1.5米的速度下降、水井干枯，地下水矿化度、总硬度大幅超标，有些有害物质超标达26倍，一些地方农民不得不以一担水3元钱的代价买水吃。

　　在降水充沛的湖南，沉陷区群众饮水水质安全问题异常突出。有的采矿沉陷区住户为了取水，房前屋后竟然需要打上4～5口井，在不同季节才能勉强用上水。在冷水江“宝大兴”及其周边地区某些地段，环保等部门监测发现水体含砷(砒霜)、含锑超标严重，地表溪流水、地下水系和水井砷含量都严重超标，上万人饮水安全存在问题。

　　再次，土壤污染非常严重。湖南冷水江市调查发现，当地土壤污染涉及面积近100平方公里。在一些土壤污染特别严重的地段，土壤中锑、砷、铝、镉分别超标200倍、28.3倍、14.5倍和68.4倍。土地石漠化严重，森林覆盖率仅为8%，石漠化面积达1.2万亩。

　　本刊记者在采访中获悉，个别矿山沉陷区受矿毒污染的土壤，已经导致农作物出现次生污染。医疗卫生部门调查表明，在这些土壤环境受到严重污染的矿山沉陷区，居民肿瘤和癌症发病率居高不下。

　　此外，“交互影响”不容忽视。本刊记者在采访中，还有专家认为，我国山西等华北地区所处的地震带近几年呈活跃趋势，采矿造成的大量采空区与其互为因果、互相影响，一旦发生大的破坏性地震，后果不堪设想。

　　目前，针对采矿引起的地质沉陷灾害，晋、湘、鄂、豫等省份依托国家国有重点煤矿采煤沉陷区治理、矿山地质环境修复治理、煤炭可持续发展基金等项目进行治理。部分地区还试行了矿山地质环境治理恢复保证金、预备金制度。

　　山西省在2007年和2008年由省、市、县三级财政筹措资金18亿元，开展了农村地质灾害治理工程，集中治理了全省采矿主体灭失地因采矿造成的村庄塌陷、房屋损坏和地下水疏干等地质灾害严重的村301个，解决了6.4万户、23万农民的住房安全、严重饮水困难问题。这些措施大大改善了受灾户的生产生活条件，促进了当地社会和谐稳定。

　　本刊记者在山西大同、湖南冷水江、湖北大冶等地采访发现，虽然开展了上述工程，但各县、乡政府平时仍不断面临地质沉陷治理任务，这些治理明显呈现出零星、个案、被动等特点。多位基层干部反映，县乡的治理只是在发生严重灾害、老百姓上访后采取一些应急式安抚、协调措施，只能暂时缓解矛盾。在很多地质沉陷区，因无法治理，只能采取人工巡逻、严防死守的办法。

　　本刊记者在调研中发现，县乡政府的无奈，源于当地财力的匮乏。山西省产煤大区大同市南郊区地方财政收入高达53亿元，但地方可用财力只有4.7亿元，实际上只是捉襟见肘的“吃饭财政”，每年还出现10%左右的缺口要通过赤字解决。

　　区治沉办主任赵海波说：“我们是财政大区、财力小区，地方财政没有什么力量解决沉陷区移民安置资金缺口问题。”据了解，南郊区有71个位于采煤沉陷区内的行政村需要整体搬迁，但由于资金等问题，截至去年底只有11个实现了搬迁或具备了搬迁条件。

　　矿区一些基层干部说，由于历史开采、各地煤矿成分复杂等原因，目前很多地质沉陷区找不到破坏主体。再加上地方财力有限，资源整合后部分大型国有煤炭企业井田扩张无力治理，当前这一原则很难落实。此外，从一些矿业大省实际看，多年的资源开采大部分贡献给国家，国家是最大受益主体，应当承担治理主体责任。

　　本刊记者在四省基层采访了解到，当前在地质沉陷的具体治理过程中还存在一些问题：

　　一是搬迁安置多、生态修复少。大同市国土资源局副局长赵全义说：“当前地方政府首先考虑的是不能因为地质沉陷造成人员伤亡，所以采取了搬迁安置为主的治理方式。”本刊记者在山西大同、湖北黄石等地的地质沉陷区采访发现，各地也采取了一些生态修复措施，但多是种草植树等简单手段，由于地下水漏失疏干等原因，这种修复方式不仅成本大，而且难以持续。

　　二是地上治理多、地下治理少。根据地质沉陷的特点以及德国鲁尔区的治理经验，地质沉陷区的治本之策是“边开采、边治理”，采取技术手段对地下采空区进行回填。但由于回填成本过高等原因，我国比较重视采空塌陷土地治理而忽视采空区的治理。

　　李连济说，“这种治标不治本的做法使煤矿采空区潜在危害增大，增加了土地塌陷、煤矿透水事故增多的风险。特别是一些新开煤田，如果不采取治本措施，将来的麻烦将会更大，也将会重现现在的治理困境。”

　　三是重安置轻后续，搬迁农户生计堪忧。本刊记者在四省基层采访发现，当前的搬迁安置措施虽然解决了受灾农户最现实的住房等问题，但随着搬迁，一些农户远离甚至丧失最基本的土地等生活资料，限于城乡二元结构又无法融入城市，难以享受到城市福利，导致一些地方搬迁农户就业困难、生计无着，新矛盾不断涌现。在一些地区，受灾农户不愿搬迁，政府新盖的移民安置小区无人居住。

　　相关专家和基层干部建议，在地质沉陷灾害具体治理过程中，要尊重科学，保证治理的系统化、制度化和法制化，做到标本兼治。具体而言，要加大监测普查力度，切实做到“预防为主、综合治理”;通过合理的成本核算，通过调整资源价格等方式，落实“边开采、边治理”的标本兼治策略，加大科技支撑力度，更加注重地下回填等治本措施;结合统筹城乡发展战略，切实解决搬迁农户生计问题。

　　另外值得关注的问题是，沉陷区治理，国有地方城乡之间尚需兼顾公平。四省一些基层干部反映，当前各级政府治理地质沉陷的重点集中于原有的国有重点煤矿，对地方煤矿以及采矿主体灭失造成的地质沉陷区治理缺乏支持。

　　山西省相关部门的资料显示，该省地方煤矿采煤沉陷区面积达到3000余平方公里，占全省沉陷区总面积的60%以上，受灾人口超过160万。由于地方煤矿开采多为浅层且技术落后，造成的灾害程度已远超过国有大型煤矿。地方煤矿采煤沉陷区群众要求进行治理的呼声很高，要求享受与国有重点煤矿采煤沉陷区治理同等待遇，由此引发的村民集体上访事件经常发生。

　　此外，国家原国有重点煤矿采煤沉陷区治理项目中的一些安置补偿政策造成的城乡差别也引发部分地区群众不满。湖南涟邵矿区治理项目区内的一些农民群众称，国家项目中，对煤矿职工和具有城镇户口的受灾户采取的是搬迁安置政策，对农民受灾户采取的则是货币化补偿政策，且补偿水平相差很多，补偿所得的钱还不够拆除原有房屋的费用，更别提重新盖房子了。

　　受访的基层干部群众呼吁，国家及地方各级政府在治理地质沉陷区时，应当统筹考虑，统一规划，将不同性质的采矿主体及采矿权灭失地的地质沉陷治理纳入计划，并在治理过程中确保公平，尽量减少城乡差别、地域差别。