省“两会”快报十九：促进我省小城镇建设的五项建议

省“两会”快报十九：促进我省小城镇建设的五项建议
民进四川省委
城市化是现代化的必由之路，未来十年甚至二十年这一进程还将提速，无论是考虑总体经济的发展，还是社会的综合发展，还是生态自然资源的承载能力，要完成国家的城市化和经济的产业升级，都必须要有小城镇的健康、快速发展。
民进四川省委对小城镇建设的进行了深入调研，我们认为，目前小城镇还没有找到自己在经济环境中合适的角色，没有在我国的经济体系中充分发挥“承上启下”的作用，我省小城镇的发展还存在几个较为普遍的问题：
1、相关配套体制改革没有完全到位，引导性政策措施不配套
当前小城镇建设中仍存在一些政策和体制性障碍制约了小城镇的发展，如农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善。受上述制度约束，农村劳动力非农就业形式大多数都是采取半工半农，就业者“离土不离乡，进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，导致农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展。
2、职能结构趋同，产业层次低，支撑能力不强
我国多数小城镇建设过程中结构趋同问题明显，不仅大结构趋同，各个城镇都是当地的政治中心、经济中心和文化中心，而且小结构也趋同，工业门类齐全，从重工业到轻工业，样样都有，多数镇是小而全、小而散、小而乱，或者同一行业几厂并存。其中，第二产业多是粮油加工、建材等技术含量低的产业，且规模较小，竞争力弱。部分小城镇仅靠一个农贸市场、交通要道或镇政府驻地等优势起家，忽视产业依托，没有形成围绕市场发展的配套加工业，当地资源利用不够充分，持续发展能力不强，集散功能将难以持久。因一些小城镇二、三产业比例偏低，承载能力小，转移农村劳动力能力不强，削弱了通过小城镇转移农村劳动力、调整农村产业和就业结构的能力。
3、小城镇发展档次低，规模小，功能布局不够合理
小城镇发展档次低主要表现在两个方面：一是规模小，实力弱。我省平均每个建制镇非农业人口4724人，其中322个建制镇仅500-1000人，292个建制镇不足500人。平均每个建制镇建成区面积20-30公顷。这种城镇规模、等级结构对社会经济发展和城镇化的综合效益都是不利的。二是功能布局不够合理。从宏观方面看，小城镇布局不合理，基本上还处于数量型外延扩张的状况，一哄而上的现象普遍存在，而忽视了发展潜力、区位条件等因素；从微观方面看，小城镇内部分区不明确，具有很大的随机性和离散性特征。多数小城镇规划的基础设施布局分散，配套程度不高。“骑路型”城镇较多，条状布局色彩较浓，沿公路而设的市场、沿途乱设摊点，阻碍交通，对小城镇进一步发展的消极影响较大。特别是许多地方尚未形成乡镇企业集中的工业小区，乡镇工业大多插建在居民区之间，既给居民生活带来诸多不便，也妨碍了企业本身的生产经营活动。
4、缺乏规划导致对资源、生态利用保护不够
由于有些地方对生态环境问题重视不够，在小城镇发展过程中掠夺性开发资源，破坏了生态环境。突出表现为：一是城镇发展建设不当，对一些重要生态功能用地造成新的破坏，也造成耕地保护与城市建设用地供应的矛盾日趋紧张。二是城镇环境管理跟不上，环境基础设施建设滞后，导致污染加剧，城镇周边农村生产和生活污染依然严重，在一定程度上制约了城镇环境质量的改善。三是一部分乡镇企业，生产设备和生产工艺落后，缺乏“三废”治理和环境保护，甚至把在大城市无法立足的污染企业转移到小城镇，使小城镇的生态环境日益恶化。
对此，民进四川省委建议如下：
1、切实从体制上、政策上消除小城镇发展的障碍
小城镇处在城市和农村的结合部，既有城市的特点，又有村庄的特征。由于城乡二元体制的限制，农村人口不能顺畅自由地向城镇流动，而且农村富余劳动力进入城镇从事二、三产业有后顾之忧，出现了大量的候鸟式的季节性商贩而不是长期居住在城镇的工商企业者，这些都在不同程度上限制了小城镇发展的规模。因此，必须从打破城乡界限入手，加快小城镇各项社会事业的配套体系建设：一是进一步改革小城镇建设用地制度。调整对小城镇建设土地的供给政策，搞好耕地占补平衡。 在坚持保护耕地、节约用地、合理用地的前提下提倡集约用地。要加大土地收储力度，改进土地供给方式，对商业用地一律挂牌出让，或招标拍卖，以提高土地受益。要妥善解决好中心镇建设用地问题，鼓励通过旧村、旧镇改造和土地复垦等方式解决建设用地。二是要加快户籍制度改革。为了加快小城镇的发展，需要改革城乡分割的户籍制度，可全面实行按属地划分户口类别、以身份证为合法证件的自由迁移和登记政策。凡在当地小城镇有稳定收入、有固定居住场所的农民及其他迁移人口，在劳动就业、子女上学、参军服役、计划生育和社会福利保障等方面应与城镇居民享有同等权利，以促进农村人口的小城镇迁徙和村镇经济社会的较快发展。凡是在城镇长期居住并从事非农产业工作的农村户口人员，统一免费改登城镇居民户口。
2、小城镇建设要紧紧扣住以业兴镇，以镇聚人发展方向，不搞一刀切
小城镇建设是一个经济发展、产业多元、基础设施逐渐完善的过程，小城镇建设和发展离不开产业支撑，没有产业的支撑，小城镇是难以繁荣和可持续发展的。因此，在建设小城镇的同时，必须把培育支柱产业摆到突出的位置。如何打造支撑产业就成了各地小城镇建设工作的重中之重：一是整合和优化资源，巩固小城镇传统产业。培育支柱产业，必须立足本地资源优势和条件，根据地区矿产资源、农产品资源、旅游资源、历史文化资源丰富的优势，通过内引外联，吸引资金、项目和人才的流入，创建一批企业，打造一批品牌，形成产业链条。 围绕建设工业带动型、商贸流通型、旅游拉动型、资源开发型等各具特色的小城镇，来确定产业发展的重点和建立主导产业。二是引进和扶持新兴产业，全力打造有核心竞争力的支撑产业。应充分利用当地各种资源和生产要素，采取“走出去，引进来”的办法，只要符合安全生产标准和环境保护要求，有利于资源的合理利用，都应当允许其存在和发展，通过政策、资金、环境等方面的扶持和优惠，引进和扶持新兴产业。三是发展科技型企业。摒除小城镇只能小打小闹的传统观念，积极创造努力条件在信息电子等科技产业谋生存、求发展。在引进产业时切实解决好安全、环保及就业问题，走可持续发展之路。
3、发展农村产业化 有效促进农业增产增收
农业产业化是农业组织形式和经营形式的一次重大变革和创新。它的核心内容是围绕某主导产业和相关的若干骨干农产品，将产前、产中、产后的各个环节结合成一个新的农业体系，实行种养、产供销、贸工农一体化经营。以市场为导向组织生产，通过开展加工、购销延长农业产业链的方式，提高农产品附加值，使农业成为高效盈利产业，促使农业增长方式从粗放型向集约型转变。农业产业化的典型经验表明，解决农村剩余劳动力问题，可以依靠深化农村改革，拓展农业产业链的途径来解决。
广大的农业资源优势强、经济实力弱的小城镇，尤其应该确定以发展农产品加工业、个体手工业和农村服务业为重点。加大推进农业产业化项目建设的力度，大力发展农产品加工业，大力扶植规模大、起点高、辐射带动能力强、与农户利益联结比较紧密的龙头企业，带动农产品精深加工，组织千家万户农民形成“龙头围着市场转、农民跟着龙头干”的新格局，加速传统农业向现代农业的转变，使农民尽可能多地在农业产业链条的扩展中获得收益。由小城镇向农村辐射工业文明，提高农村生产水平。抵御农产品市场波动和交易风险。把发展特色经济同建设特色城镇结合起来，把建设农业产业化同培育支柱产业结合起来，通过培育一、二个产业和几个龙头企业，建立起小城镇发展的支柱产业优势。
4、加强小城镇的规划，提高小城镇可持续发展能力
科学规划是保证小城镇健康有序发展的重要基础和前提，提高小城镇可持续发展能力也必须以规划为依据。小城镇的规划一要突出其特色：如城市功能相对简单，在布局上就应当明确地划分出城市功能区，以形成小城镇布局的简明风格。特别是抓好风貌规划的编制，突出当地风貌特色。二要立足现状、面向未来、发挥优势，坚持以人为本，坚持可持续性发展，坚持突出经济效益、区域经济协调发展、基础设施和公益设施资源共享的原则。三要根据市、区总体规划和当地国民经济的发展为依据，重在合理布局、完善功能，体现高起点、高标准。通过合理布局，引导和推进理性的人口迁移，按照市场机制合理配置在二、三产业，实现农村人力资源在一个地区的优化配置，并通过产业的开发，完善中心城镇设施的综合性配套，加快人口的聚集，使城镇成为一定区域内的经济中心。四是要加快镇村道路建设，推进镇区路网向周边村庄延伸，形成镇村连接、道路畅通的交通网络。充分发挥小城镇对周边农村的辐射带动作用。
5、加强生态环境保护，大力发展小城镇绿色经济
随着小城镇劳动密集型加工业和服务类经济的发展，未来有更多的农村剩余劳动力和生活人口需要转移到小城镇集聚，因此，小城镇的发展必须注意对生态环境的保护，大力发展绿色经济。其一，在确立不同时期经济、人口发展规模和生产、生活方式调控及资源节约策略的基础上，应做好产业、人居和道路、排污管道、污水处理设施建设及固废集散的空间合理布局。其二，在新老企业中全面推行清洁生产。对于新企业，要从污染源头控制入手，把污染控制同生产过程紧密结合起来，把污染制止在生产过程前或减少最后污染物的排放。对于老企业，进行必要的工艺改进和设备改造，降低生产过程中的污染。并严格执行国家环境保护的法律法规，大力推行循环经济模式和着力于小水电、生物能源、废弃资源的开发利用。其三，统筹小城镇与农村的生态环境建设。因为小城镇镇区人口、经济发展规模较小，周边农村地域开阔和生态景观丰富，为小城镇居民提供了较舒适的生态环境。