“腐败与无能绝不仅仅是警察的问题”-2010年08月26日

在菲律宾,治安何以如此恶劣?警察何以如此业余?
“腐败与无能绝不仅仅是警察的问题”
南方报业新闻 时间: 2010年08月26日 来源: 南方周末
作者：胡贲　李顺　雷磊

□本报记者胡贲实习生李顺雷磊
几乎就在香港旅行团被劫持的同时,在马尼拉市的另一端,一名旅居马尼拉的韩国人和7名亲友也被劫持。这名韩国人最终被绑匪杀害。
菲律宾首都马尼拉被称为“亚洲绑架之都”。2009年,菲律宾记录在案的绑架高达138起,再创1995年以来的历史新高。而今年上半年的数据是56宗绑架案。
今年5月,菲律宾多家外国商会甚至发表公开信,要求菲律宾政府不要公布纳税最多的外国企业名单,因为这会刺激针对外国公司雇员的绑架案进一步增加,而这是在菲外企最主要的风险之一。“此次劫持人质事件,只是菲律宾长期以来治安混乱、政府治理失败的一个表现而已。”长期研究菲律宾问题的厦门大学南洋研究院教授蒋细定对南方周末记者说,“一名授勋的、为警方服务数十年的杰出警官都能成为绑匪,简直是警匪一家。”“这是体制的失败。”马尼拉策略与发展研究所主任赫尔曼·克拉夫特表示,“警察的腐败与无能并不仅仅是警察的问题。”
“警”是怎么变成“匪”的
罗兰多·门多萨一度被推荐为社区警长人选,而他最终作为劫匪与他的前警察同事们对峙了十几个小时。
55岁的门多萨,1981年毕业于菲律宾犯罪学院———这是菲律宾警察系统惟一的人员培训机构。加入警界5年时,他就被选为“菲律宾十大杰出青年警察”。此后,他共获得国家颁发的17枚荣誉勋章,一直升迁为马尼拉警区的巡警队长、高级督察。
门多萨的家庭是典型的警察世家。他的弟弟格雷戈利奥也在警队中服役,而他的一个儿子俾斯麦更是地方警署的副警长。
实际上,直到门多萨作为劫匪被击毙后,他的邻居仍然告诉菲律宾当地媒体,“他是那种只要你有困难,就一定可以找他帮忙的人”。此前刚被解职后,门多萨身边的很多人都还希望他能竞选社区警长职务。
而正是这位“模范警察”却在2008年被控敲诈勒索一名普通市民。
菲律宾申诉办公室(ObudsmanOffice)的卷宗显示,2008年4月9日,25岁的厨师克里斯蒂安·卡劳在停车时被门多萨率领的4人巡警小组拦下,指控他违章停车、无照驾驶、吸毒,并当场勒索3000比索(约合450元人民币)。克里斯蒂安拒绝交钱,然后他被带到巡警总部的停车场。“他们用我车上的安全带绑住我,并迫使我吞下毒品。”克里斯蒂安的问讯笔录中写道,他最终交出了2万比索赎金。
两个星期后,菲律宾申诉办公室开始了对门多萨的调查,他立刻被要求离职。今年1月,门多萨被正式解职,并被取消了退休金。
在劫持人质后,香港旅游团的大巴上贴出纸条,门多萨称上述案件是“一个大错误”。不过,无论他是否被冤枉,在美国《纽约时报》驻马尼拉特约记者、菲律宾人卡洛斯·塞尔德兰看来,“利用手中掌握的权力进行敲诈勒索,确实几乎是菲律宾警察最常见的犯罪形式”。“菲律宾的执法部门长期受腐败所困扰,这也是没办法的事。”蒋细定说,“执法部门所能获得的国家预算非常少,大部分警察的工资仅比普通苦力的工资略高。”或许有点匪夷所思,根据亚洲开发银行2008年公布的一份备忘录,60%的菲律宾警察生活在菲律宾政府所确定的贫困线以下。
蒋细定介绍,菲律宾的社会养老保险仅覆盖20%的人口。而按照惯例,菲律宾的雇主与员工之间的退休安排是“你在我这个公司工作了30年,我给你30个月的工资作为退休金”。
所以,对于在警局工作了一辈子的门多萨而言,失去了退休金,也就失去了此后的一切生计。
连枪都买不起的警队
“菲律宾警察无力对抗有组织犯罪和暴力团伙,只能把精力集中于抓捕酒后驾车、滥用毒品等治安问题。而这些一般的治安处罚往往都可以用钱买通,交钱就无罪释放。”《纽约时报》驻马尼拉特约记者塞尔德兰对南方周末记者说。
直到2008年,马尼拉的小商业者们还在请愿,要求政府制定新的罚款规定,其中一条是建立“罚款要开具收据”的制度。而这一改革依然未能实现。
亚洲开发银行的备忘录指出,由于菲律宾警方往往把“抓捕归案率”而非“破案率”作为衡量工作的标准,导致警察们更愿意处理治安事件。
而且因为缺乏经费,“菲律宾的普通警察一般不具备刑事侦查的基本训练,最先赶到犯罪现场的警察们往往不得不等待专业队伍来处理,甚至等上两个小时”。
菲律宾国家警察部队组建于1991年,是由当年的“菲律宾保安团”和“菲律宾国民综合警察”重组而成。
菲律宾保安团是美国殖民统治时期组建的保安部队,在马科斯独裁统治时代,成为了当局的武装爪牙———菲律宾人记忆中的半夜逮捕、残酷审讯等独裁噩梦,都来自这支臭名昭著的部队。
在拉莫斯任期内,为了给菲律宾保安团恢复名誉,拉莫斯下令重组菲律宾的警察力量。但保安团依然是新组建的菲律宾国家警察的基干。而且这一重组的另一个副作用,是导致菲律宾国家警察部队的管理一片混乱———国家警察同时向内务部和警务委员会报告,而地方分部的警长则由地方行政长官推荐,但警察局长的升迁又由国家警察部队内部决定。
正是这一体系,导致了菲律宾警察在应对各种犯罪事件的威胁时行动迟缓,指挥混乱。
此前,菲律宾总统阿基诺三世、马尼拉警察局长圣地亚哥先后承认,警方特种部队的设备及训练均不足,导致营救缺陷。
菲律宾国家警察部队官方网站公布,这个拥有一亿人口的国家,2008年的警察预算不到70亿元人民币。而香港警方去年的预算总额为120亿港币。
即使菲律宾警队这可怜的一点预算,超过九成用于支付12万名警察的工资。
菲律宾国家警察部队发言人尼卡诺尔·巴托诺梅去年曾说,由于没有足够经费,逾半数菲律宾警察必须在没有配备枪支的情况下面对各种罪犯。2003年至2008年,菲律宾警员总共配备了不到3万支手枪。
而菲警方估计,目前流散在菲民间的未登记枪支已多达100万支,而且多数为法律明令禁止的高火力武器。
“民主橱窗”沦为失败国家
“管理紊乱”、“家族化严重”、“内部互相包庇”,亚洲开发银行的备忘录用了这样三个词描述菲律宾警察部队。
而事实上,警队的现状只是菲律宾整个权力体系的缩影。
有分析人士指出,门多萨之所以做出“通过绑架要求官复原职”这么毫无逻辑的决定,与菲律宾军警和政界之间的奇特联系有关。由于各政治家族都要依仗军警的力量,菲律宾一直以来就有的传统是:哗变、政变失败的军警,通过劫持人质要挟政府,最终实现官复原职。
国民警察部队的前身菲律宾保安团的多名领袖就曾多次发动军事政变,而菲律宾前总统拉莫斯本人更是利用军队,尤其是菲律宾保安团影响政治的行家———拉莫斯在1991年以后担任菲律宾总统,上台的第一件事就是签署大赦令,赦免所有军队出身的叛乱分子。
英国《泰晤士报》评论称:“菲律宾正成为东南亚的一个失败国家”。在由美国“和平基金会”每年发布的失败国家指数列表中,2009年菲律宾的失败指数为85.8,最失败国家索马里为114.7。
1946年独立后实行美式民主的菲律宾,一度被视为“东方民主橱窗”,但马科斯的独裁,令菲律宾民主制度不可逆转地沉沦下去。马科斯上台后,为了敛财,总统府甚至明文规定,每进口一箱鱼罐头必须给总统1500比索的“捐款”。此后,大小公司争相让马科斯家族的人充当保护伞,以非法牟利。1984年世界银行的一份秘密报告指出,1978~1982年世行给菲律宾贷款137亿美元,其中31亿美元“不知去向”。
菲律宾的病症爆发了:贪污腐败泛滥、司法不公、贫富悬殊、国家负债达到极限、银行业瘫痪、投资退缩。
菲律宾的世袭政治家族们则在过去的上百年中和军队培养了良好的共生关系。并借此培养出了二百多个“政治世家”,现任总统阿基诺三世、他的前任阿罗约、前任的前任拉莫斯,都来自菲律宾的“政治世家”。而再前任,是阿基诺三世的母亲阿基诺夫人。“世袭家族们只对名声感兴趣,而非执政能力。”新加坡东南亚研究所研究员塞维利诺说。
这样的政局下,维持治安的地方武装力量,实际上无异于地方政治家族豢养的私兵,主要用于维护家族自身的利益。至于公共治安缺乏基本预算,于是也并不令人意外了。“门多萨在表达一个底层民众对菲律宾社会的不满。这背后的确影射了一些菲律宾政治现象:腐败、政府低效率以及司法不公。”塞维利诺说,“此次劫持就表现了菲律宾国内社会对于暴力的迷恋,他们不相信
司法会给他们带来实惠,而是认为只有暴力才能解决问题。”“一件偶发的枪击外国人的事件得到了全世界的关注,但在国内生活的普通人每天所受到的伤害无人理会,在海外工作的菲律宾劳工又因为枪击事件而被歧视,这就是我们国民的悲剧。”卡洛斯·塞尔德兰对本报记者表示,“我不知道我们何时能走出这个噩梦。”