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中国古代粮食政策及其现代启示
2009-03-17    刘玉峰 李维才    作者惠寄    点击: 1835
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粮价调控政策
农业是古代社会决定性的生产部门，市场上粮食供给的多少和粮食价格的高低，对民众生活、对整个社会经济运行和国家治乱，都具有举足轻重的作用。
《史记·货殖列传》记载了春秋晚期政治家计然的平粜理论，曰：“夫粜，二十病农，九十病末。末病则财不出，农病则草不辟矣。上不过八十，下不减三十，则农末俱利，平粜齐物，关市不乏，治国之道也。”意思是说，粮食市场价格低至每石二十钱，就会损害农民利益，高至每石九十钱，就会损害工商业者利益。工商业者利益受到损害，那么物资流通就会枯竭；农民利益受到损害，那么农业就会萎缩。粮食价格每石上不超过八十钱，下不低于三十钱，那么农民及农业、工商业者及工商业，都会有利。而做到这一点的办法是国家实行平粜政策，在粮价过高时抛售粮食，在粮价过低时购买粮食，粮价稳定在一个范围内，各类物价也就会趋于稳定，商品流通交易活跃，货物供应不缺乏。此乃治国之道也。平粜政策主张国家对市场物价尤其是粮食价格进行调控，进而调控整个生产和流通，以巩固国家政权。
李悝（约前450－约前390年）在担任魏国魏文侯、武侯宰相期间，提出并推行了平籴政策。《汉书·食货志》载李悝平籴论：“籴甚贵伤民，甚贱伤农；民伤则离散，农伤则国贫。故甚贵与甚贱，其伤一也。……是故善平籴者，必谨观岁有上中下孰。上孰其收自四，余四百石；中孰自三，余三百石；下孰自倍，余百石。小饥则收百石，中饥七十石，大饥三十石。故大孰则上籴三而舍一，中孰则籴二，下孰则籴一，使民适足，贾平则止。小饥则发小孰之所敛，中饥则发中孰之所敛，大饥则发大孰之所敛，而粜之。故虽遇饥馑水旱，籴不贵而民不散，取有余以补不足也。”根据年成丰歉情况，丰年粮贱，政府就收购粮食，遇到歉年粮贵，政府就抛售原先收购的粮食来平抑粮价和稳定市场。总之，由政府对粮食进行籴入和粜出，稳定市场粮食价格，使粮价稳定在一个合理的水平上，兼顾生产粮食的农民和消费粮食的一般消费者之间的利益。李悝的平籴论，对后世的影响更大。
《管子·国蓄》：“凡五谷者，万物之主也。谷贵则万物必贱，谷贱则万物必贵。两者为敌，则不俱平。故人君御谷物之秩相胜，而操事于其不平之间。故万民无籍，而国利归于君也。”也阐明了粮食的重要性，阐明了粮食价格高低对于其它商品价格高低的决定性影响。
以上述认识为指导，管仲明确主张国家要干预市场上粮食的供给和粮价的高低，使粮价波动保持在一个合理的范围内，不能过高，也不能过低，以从宏观上稳定社会经济发展形势，维护国家政权政治。管仲认为，国家调控粮价，一要打击利用岁有凶穰，在粮食上投机倒把、囤积居奇，以牟取暴利的富商大贾，令“大贾蓄家，不得豪夺吾民”；一要运用好“敛散之术”，由政府做好粮食供给的宏观调控，调控市场粮食价格。《管子·国蓄》：“故善者委施于民之所不足，操事于民之所有余。夫民有余则轻之，故人君敛之以轻；民不足则重之，故人君散之以重。敛积之以轻，散行之以重，故君必有什倍之利，而财之櫎可得而平也。”当粮食丰收，粮食供过于求，粮价走低时，政府就购进粮食；当粮食减产，粮食供不应求，粮价走高时，政府就卖出粮食。政府购进粮食并储存起来，是由于市场粮价太低，卖出粮食并扩散出去，是由于市场粮价太高。政府这样做，既可以通过获得卖出与购进之间的价格差而获利十倍，又可以掌握社会经济发展的宏观调控权。
管仲的政府调控粮食价格的观点和主张，为后世王朝国家所继承并有所发展，成为历代调控粮价，并通过调控粮价来调控整个社会经济运行的一项法宝。
汉武帝时，桑弘羊实行“均输法”，利用政府手中掌握的大量物资，利用地区差价，由政府直接经营地区间的远程贩运贸易，贱收贵卖，既调剂地区间的物资余缺，调节各地物价水平，进行宏观经济调控，又使政府赚了钱，获得可观的财政收入。桑弘羊又实行“平准法”，也是一种政府商业运营，通过物资吞吐，调节城市市场物价，既于吞吐之中获取部分财政利益，又防止了富商大贾囤积居奇操控市场，来维护城市秩序和统治秩序。这都显然是管仲政策的扩展。汉宣帝时，大司农中丞耿寿昌奏请在边郡设立常平仓，“谷贱时增其贾而籴，以利农，谷贵时减贾而粜”，取得显著成效。后来，建立常平仓成为国家制度，通过粮食的“籴入粜出”，对整个社会经济进行有效的宏观调控。“常平仓”的“籴入粜出”，是主要运用经济手段来调节粮食供给和粮价高低的行为，显然具有相当的科学性。
粮食赈济政策
粮食对于国计民生十分重要，但粮食生产从春种、夏耘、秋收到冬藏，有周期长的特点。粮食生产还容易受到天灾的影响和破坏，又有脆弱性特点。这些决定了粮荒和灾荒的经常发生。中国古代王朝国家，出于稳固政权统治的根本考虑，对粮荒和灾荒大都进行救济和赈济，形成所谓的“荒政政策”。荒政政策的核心是解决粮食问题。对小的粮荒和灾荒，政府一般采取减价出卖官仓粮食，或借贷给受灾民众种子口粮等措施；对于大的粮荒和灾荒，政府就实行赈济，无偿提供给受灾民众口粮和种子等。
粮食赈济起源甚早。《晏子春秋》记载了齐景公时，大雨成灾，晏子受命赈济贫民一万七千家，用粟九十七万钟之事迹。有时国家还发动官员、豪富动用私蓄粮食赈济灾民。《左传》载襄公二十九年，“郑饥……宋亦饥，请于平公，出公粟以贷，使大夫皆贷。”《管子·五辅》载：“备饥馑，救灾害，赈罢露，则国家定”，把赈济灾荒与国家安定联系在一起。汉武帝元狩四年，山东地区发生水灾，民多饥乏，遣使虚郡国仓廪而大规模赈灾。在其他王朝时期，也不乏赈灾积极有效的事例。为使救荒政策得到贯彻执行并行之有效，中国古代王朝国家还制定了一系列政策措施，如通过对灾情大小、人口多少的判定来确定赈贷口粮和种子的数量标准、利用官府和民间力量实现“以丰补歉”（以丰年补歉年、以丰地补歉地）、确立先贫后富的赈贷原则、逐渐建立较为完善的赈灾机制等。
在古代赈灾机制的发展过程中，隋朝义仓的创立意义重大，它使得赈灾活动由一种临时的救济措施，发展为一种经常性的政策机制。义仓或由官府控制，或由民间管理，其基本精神是“取之于民，用之于民，专粮专用”。不同形式的“义仓”，有效弥补了过去单靠官仓赈济的不足，提高了行事效率，唐、宋、元、明、清各朝皆有实行。
从历代王朝实现粮食赈济的途径来看，主要有三种：官方行政手段、市场调节手段和利用民间力量。官方行政手段主要包括赈济、赈贷、赈粜、施粥、移民就粟等。《后汉书·献帝纪》载：“兴平元年七月，三辅大旱……帝使侍御史侯汶出太仓米豆，为饥人作糜粥。”《册府元龟》卷105《帝王部·惠民一》载唐高宗咸亨元年，“天下四十余州旱及霜虫，百姓饥乏，关中尤甚。诏令任往诸州逐食”。市场调节手段主要包括平粜、以工代赈、禁止闭籴等。《唐会要·闭籴》载唐玄宗开元二年（714年），敕：“年岁不稔，有无须通，所在州县，不得闭籴，各令当处长吏检校。”利用民间力量主要指动员民间储粮户自愿或半强制性地进行赈灾，主要有劝分、劝粜等方式。这是指国家于灾荒年间劝谕有力之家无偿赈济贫乏，或使富户减价出粜所积米谷以惠贫者的做法。宋朝时，由于连年征战，仓廪空虚，一旦遭遇灾荒，政府无力赈济，只好通过劝分的方式来利用民间力量赈灾。有研究者以乾道五年饶州赈灾为例，指出当时朝廷诏命拨义仓米赈济，结果只拨到义仓米6800余硕，“不了一月赈粜之数”。又从上供米中拨付10000硕，仍微不足济，而同时从上户处“劝谕”所得即为196000余硕，这无疑是该次赈济的主要粮食来源。总体而言，中国古代王朝国家的粮食救荒政策，实行得不错。据统计，两汉近400年间，用粮食进行赈贷不下50次；唐朝289年间，实行赈贷136次，宋、元、明、清诸朝虽各有差，但亦为数不少。据历代史书所记，大多数赈济成效显著，“活民无数”、“民沾实惠”。中国古代王朝国家的粮食赈济措施取得了一些明显效果，有助于灾民恢复生产和防止大量流民出现，有利于社会稳定和国家统治的长治久安。
粮食战略政策
粮食还是重要的战略物资。对国内而言，粮食是维系庞大国家机器的根基。没有粮食，百官的禄米就没有保障，就无法豢养庞大的官僚队伍；没有粮食，就不能维持强大的军队，对內不能维持统治秩序，对外不能抵御强敌入侵。管仲在齐国变法图强时，大量收购周围各国的粮食，破坏其粮食生产，实现了削弱并战胜邻国的目的。《管子·山至数》载：“彼诸侯之谷十。使吾国谷二十，则诸侯谷归吾国矣。……吾国岁非凶也，以币藏之，故国谷倍重，故诸侯之谷至也。是藏一分以致诸侯之一分，利不夺于天下；大夫不得以富侈、以重藏轻。国常有十，国之策也，故诸侯服而无止，臣横纵而以忠，此以轻重御天下之道也”。《管子·轻重戊》中讲道的“鲁梁之谋”、“莱苣之谋”、“白鹿之谋”等，就是指，齐国为了削弱鲁国和梁国，故意以高价收买两国的绨；为削弱莱国和苣国，故意以高价购买两国的柴；为了削弱代国和楚国，故意以高价购买代国的狐白之皮和楚国的活鹿。这样，鲁、梁、莱、苣、代、楚等国君民果然大上其当，纷纷放弃农耕而去织绨、砍柴、猎狐、畋鹿，而齐国却趁机大力发展粮食生产、增加国家和百姓的粮食储量。过了一段时间后，齐国停止购买对方货物，同时实行闭关，不卖给对方粮食，这样，各国粮价暴涨，齐国的粮价却非常低廉，于是，大量民众投奔到齐国，各国国力大为削弱，最后不得不向齐国表示臣服。
正因为粮食对国家安全有如此重要的意义，历代王朝基本上都采取了鼓励粮食进口、限制粮食出口的政策。如唐朝规定：“若蕃人须籴粮食者，监司斟酌须数，与州司相知，听百姓将物就互市所交易。”意思是，少数民族政权若通过互市从唐朝籴入粮食，须先由当地互市监官员斟酌所需数量，并报告地方长官，才允许百姓携带粮食到互市地点进行交易。明清两朝，在对外贸易中，依旧延续了鼓励粮食进口、严禁出口的政策。有研究者指出，清朝咸丰时期，鼓励粮食进口、严禁出口的基本国策仍十分明显。为奖励粮食进口，清政府采取了如下优惠措施：1、进口大米，一律免税。2、对外商运来的大米，实行包运包销。3、鼓励民间出国贩运大米。为限制粮食出口，清政府作了如下规定：1、在重要口岸增兵严查，防止粮食出境。2、规定出海商船须到官府登记，限制其随船携带口粮数。3、即使国内交易，须经海道买粮的，也要向官府领取护照。4、对私自运粮出境者，制定了严格的惩罚条例，地方官失察亦相应治罪。总体而言，国家控制粮食出口，对于保证国家粮食储蓄、维护社会稳定及政权巩固，皆有重要的意义，对于抑制敌对势力、巩固边防亦发挥了一定的积极作用。
古代粮食政策的现代启示
今天，我国是世界人口第一大国，粮食问题仍是首要问题，13亿人的吃饭问题仍是头等大事。由于工业化和城市化快速推进而造成耕地减少，再加上农业资源向非农业部门的转移和农业产业结构调整等，导致粮食产量下降，粮食供需矛盾比较突出。我国古代的粮食政策，对当今仍具有借鉴价值和指导意义。
一、加大政府补贴力度、夯实粮食生产基础、确保农民利益。
农业是古代社会决定性的生产部门，在今天仍然是国民经济的基础产业，我国古代重视农业、重视粮食生产的思想和政策，对于今天仍然有着现实的指导意义。粮食生产和农业必须得到加强，绝不能遭到削弱，否则，整个国民经济的基础就会不牢，从而危及国家经济安全和社会稳定。长期以来，我国实行抽农业补工业、抽农村补城市的政策，农民和农村的利益受到损害。当今，我国社会主义市场经济建设已取得重大成就，工业反哺农业、城市支持农村的时机和条件已经成熟。近几年，以税费改革和取消农业税为标志，我国已开始对农业和农民实行直接补贴，并取得明显成效，但与一些发达国家相比，补贴的力度还很不够。当今，对农业实行补贴，是世界各国扶持和保护本国农业的一项基本政策。发达国家对农业补贴的方式作过多次调整，总的趋势是减少农产品的价格补贴和进出口补贴，而增加农民收入的直接补贴，增加对农业生产要素、农业生态和农业结构调整的补贴等。补贴方式和结构虽有变化，但补贴数额都在提高，补贴力度都在加大。有资料显示，美国、欧盟、日本等国农场主收入的40％左右来源于政府对农业的补贴。2002年5月，美国布什政府签署了农业安全和农村投资法，大幅度提高农业补贴，决定在2012 年前将补贴提高至67％。就现状而言，我国在加入世贸组织背景下，粮食价格不但很难提高，反而还会下降。这必然会损害广大农民种粮的积极性，损害农业的国民经济基础地位，进而会危及国家粮食安全和经济安全等。进一步加大对农业的补贴扶持力度，切实保护和提高农民的利益，是必须高度重视和切实推进的。
二、重视粮食储备、确保粮食安全。
从中国古代的粮食储备政策，至少可得到两点借鉴：一要扩大中央粮食储备的规模。作为战略储备，中央粮储充足，可应对国际国内突发事件，保障军粮供应，安定社会；作为调控储备，中央粮储充足，可平衡全国粮食的供求状况，调节市场价格，稳定经济形势等。一要重视引导民间储粮，增强基层抵御灾荒灾害的能力。从我国目前粮食储备结构看，国家储粮是大头，农户储粮一般。这与世界发达国家有着明显差距。许多发达国家，不但大力增加国家仓库的粮食储备，而且十分强调民间储粮。据统计，“1983年，美国农场的谷物仓库设备容量达到4110亿升以上，占全国谷物容量的59％。1986年，占全国容量的62％。”对我国来说，要坚定树立粮食安全意识，既要扩大中央粮食储备规模，又要重视民间粮食储备。二者相辅相成，互为补充，才能确保国家粮食安全。
三、健全法规制度，加强粮食宏观调控。
中国古代的常平仓制度，是国家宏观调控粮食供求，维护正常经济秩序的重要制度。这一制度，对今天如何处理农民手中的余粮，如何保持粮价稳定，如何保障农民利益等，皆有借鉴意义。
有研究认为，中国古代的常平仓思想对美国1938年的农业立法产生了重要影响。当时，美国出现严重经济危机，政府最初采取削减耕地、减少粮食产量和粮食供应量的做法，试图达到提高粮价复苏农业的目的。然而，这种做法损害了许多粮食加工企业的利益而遭到反对，最后不得不放弃。美国政府开始着手调整粮食政策，1938年，新的农业立法即美国“常平仓”（the Ever Normal Granary）制度，在国会获得通过，并成为法律。其基本内容是政府向农场主发放以粮食为抵押的贷款。当粮食丰收，市场粮价下跌时，农场主可选择归还政府粮食，这样农场主就不亏本；当粮食歉收，市场粮价高于贷款时的价格，农场主可以在市场上出售粮食，获得一定的利润，然后归还政府贷款和利息。美国的“常平仓”制度，虽与我国古代常平仓思想有所不同，但精神实质是相同的。
目前，我国实行的粮食保护价收购政策，也有着古代常平仓的智慧。政府通过以高于市场粮价的价格收购农民手中的余粮，既可保障农民的利益，又可实现粮食的国家战略储备和政府的宏观调控储备，是必须进一步大力加强的。与古代一样，粮价稳定对其它商品价格的稳定，有着重要影响，国家手中掌握了充足的粮食就能够很好地实施经济发展运行的宏观调控，很好地发挥国家的经济职能。
我国古代粮食管理的经验也告诉我们，粮食管理实际上需要很高的成本，必须完善制度法规，否则就会出现弄虚作假、贪污挪用等腐败现象。近年来，我国一些地方发生了粮食管理人员通过上下串通、内外勾结、虚开发票、空打入库单等手段，盗挖国家储备粮，侵吞国家粮食收购专项资金等违法犯罪案件。这就要进一步完善粮食管理制度、强化粮食管理措施，加大监管力度，切实做到有法必依，有章必循。
黎翔凤撰《管子校注》卷22《国蓄》。
黎翔凤撰《管子校注》卷22《国蓄》。
《汉书》卷24上《食货志上》。
张文《荒政与劝分：民间利益博弈中的政府角色——以宋朝为中心的考察》，载《中国社会经济史研究》2003年第4期。
《唐六典》卷3《尚书户部·金部郎中》注文。
冯柳堂《中国历代民食政策史》，上海商务印书馆1934年版，第225－237页。
施峰《中国古代仓储制度的作用与弊端及其对当前粮食储备管理的启示》，《经济研究参考》2001年第8期。
李超民《中国古代常平仓思想对美国新政农业立法的影响》，载《复旦学报》2000年第3期。