北京常住人口膨胀将破2000万 京津争河北资源

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　　建立与首都事权相一致的首都财政，1980年代以来学术界多次呼吁，至今未果。北京市必然倾向于做大经济规模，人口规模控制难上加难。

　　1953年国庆节，毛泽东站在天安门城楼上检阅游行队伍，看到产业工人的人数较少，当即对中共北京市委第二书记刘仁说：“首都是不是要搬家？”

　　刘仁深受震动。随后，中共北京市委提出，北京要不要发展现代工业，牵涉到对首都城市功能性质和发展方向的认识问题，这不仅仅是一个经济问题，也是一个政治问题。

　　“蒋介石的国都在南京，他的基础是江浙资本家。我们要把国都建在北京，我们也要在北平找到我们的基础，这就是工人阶级和广大的劳动群众。”1949年进入北平之前，毛泽东作此表示。

　　“毛主席说，北京不要一千万人？将来人家都要来，你怎么办？”1956年10月，中共北京市委第一书记彭真在市委常委会上说，“我提个意见，城市人口近期发展到五百万人左右，将来全市要发展到千把万人。这是大势所趋，势所必至，不是我们想不想要这么多人的问题。”

　　根据毛泽东的指示，1958年中共北京市委向中共中央递交《北京市总体规划说明(草稿)》，提出“北京市总人口现在是六百三十万人，将来估计要增加到一千万人左右”。

　　这1000万人的人口规模，以实际常住人口计算，1986年已经实现。尽管1980年中共中央书记处要求“今后北京人口任何时候都不要超过一千万”，终未能拽住这个城市人口增长的步伐。

　　2009年底，北京市实际常住人口达到1972万人，提前十年突破总体规划确定的2020年1800万人的控制目标。以近两年北京市每年增加逾60万人的速度来看，这个城市实际常住人口达到2000万人已在须臾之间。

　　争论再起

　　面对北京市人口的急剧膨胀，北京市人大常委会“合理调控城市人口规模”专题调研组，今年7月在北京市第十三届人大常委会第十九次会议上提出，政府对流动人口的大量涌入，不能简单地用行政手段加以限制，建议政府通过优化产业结构，在加大对高端人才引进的同时，减少对低端劳动力的需求。同时，下决心淘汰一批低端产业和劳动密集型产业，对吸附大量流动人口的餐饮、洗浴、美容美发等企业和小百货、小食品等各类场所实行强制退出机制，提高各类市场的开业门槛标准。

　　调研组认为，顺义区通过调整产业结构、合理控制就业岗位对流动人口的需求、发挥房地产业对人口规模调控的作用等措施，合理调控人口规模，经验值得在全市大力推广。

　　上述意见引发媒体热议。“北京不只是精英们的北京，这个城市今日的繁荣离不开每个岗位上辛勤工作的劳动者，包括在某些人看来很‘低端’的岗位上的劳动者。他们或许卑微，但正是这样的卑微成就了北京的高端。”《新华每日电讯》刊载署名文章称，“一味地片面强调以流动人口为主的低端劳动者对城市生活的负面影响，对他们的贡献只字不提，甚至想尽办法‘排挤’他们，无疑是一种不可理喻的‘洁癖’。”

　　这次不同意见的交锋，让人想起2005年关于北京人口规模控制的“舆论风暴”。彼时，一位北京市政协委员提出《关于建立人口准入制度，控制人口规模，保持人口与城市资源平衡的建议》，并在网上访谈中认为“外来人口的素质比较低，而且外来人口无序地涌入这个城市，阻碍了城市的发展”，“他到北京找不到工作，时间长了生存成了问题，有的还会铤而走险，还包括引发一些社会问题，给社会治安和社会管理带来一系列的问题”。旋即引来社会评论的“口诛笔伐”，被认为是“对外地人的歧视”、“通过行政手段限制人口流动违反宪法，是制度的倒退”。还有网友称：“北京市的市政建设里有多少是国家的财政支出，国家大剧院是北京市出的吗？那可是全国人民的钱啊，他们想独享。”

　　“变消费城市为生产城市”

　　新中国成立初期，毛泽东站在天安门城楼上还表示，希望今后从这里向南望去到处都是烟囱。

　　彭真向时任北京市都市计划委员会副主任的建筑学家梁思成传达了这一指示。梁思成不甚理解，他在晚年回忆道：“当我听说毛主席指示要‘将消费的城市改变成生产的城市’，还说‘从天安门上望出去，要看到到处都是烟囱’时，思想上抵触情绪极重。我想，那么大一个中国，为什么一定要在北京这一点点城框框里搞工业呢？”“我觉得我们国家这样大，工农业生产不靠北京这一点地方。北京应该是像华盛顿那样环境幽静、风景优美的纯粹的行政中心；尤其应该保持它由历史形成的在城市规划和建筑风格上的气氛。”

　　当时的北京，是一个大学与名胜古迹云集的文化城，它所在的华北地区发展工业的职能，近代以来主要由邻近的天津承担。1930年，梁思成与好友张锐参加了当时天津市政府举办的“天津特别市物质建设方案”投标竞赛，获得首奖。他们提出天津城市发展的首要基础是“鼓励生产培植工商业促进本市的繁荣”。显然，在梁思成的眼中，北京与天津的城市功能应该是有所分工的。

　　他的想法，遭遇苏联专家的挑战。新中国成立后，来华援建的苏联专家把“斯大林的城市规划原则”带到北京这个文化古都。其内容一是“变消费城市为生产城市”，二是“社会主义国家的首都必须是全国的大工业基地”。主导思想是，为了确立工人阶级的领导地位，就必须保证工人阶级的数量，要大规模地发展工业，特别是要把北京建设成为全国的经济中心，才与首都的地位相称。

　　1949年11月，苏联专家巴兰尼克夫向北京市政府递交《关于北京市将来发展计划的问题的报告》：“现在北京市工人阶级占全市人口的百分之四，而莫斯科的工人阶级则占全市人口总数的百分之二十五，所以北京是消费城市，大多数人口不是生产劳动者，而是商人，由此可以理想到（原文如此——引者注）北京需要进行工业的建设。”

　　1953年11月，中共北京市委《改建与扩建北京市规划草案的要点》提出：“我们的首都，应该成为我国政治、经济和文化的中心，特别要把它建设成为我国强大的工业基地和技术科学的中心。”

　　此后，北京的工业建设突飞猛进。至1990年代，全国统一划分的工业部门有130个，北京就占120个，为世界各国首都罕见。北京的重工业产值一度高达63.7%，仅次于重工业城市沈阳。与此相对应的是，到1980年代，北京的各类烟囱已达1.4万多根。


        首都财政问题

　　京津二市的经济同构发展，引发与冀北地区的资源争夺。

　　“主要是水资源争夺。”2003年，河北省城乡规划设计研究院高文杰、邢天河主编的《河北省环京津区域城镇协调发展规划研究》称，“河北省京津区域本来就缺水，还必须为北京提供水源。同时，由于还需保护北京水源，使位于北京西北部的张家口北京水源地一带，很多对水源有影响的工业则必须下马”。

　　“北京81%的用水、天津93%的用水都来自河北。”中国社科院、北京市社科院2006年联合发布的《中国区域发展蓝皮书》指出，京津冀三地的人才、资源逐渐向北京集中，造成周边地区旅游发展等相对迟缓，甚至在河北省内还存在着270万贫困人口，形成了“环京津贫困带”。北京对周边地区的吸附效应远大于扩散效应，存在着一种“孤岛效应”，拉大了贫富差距。

　　针对“环京津贫困带”，蓝皮书指出，“欧洲的城市”与“非洲的农村”同时出现在半径一百公里的区域内，像这样在首都周边还存在着大面积贫困带的现象在世界上也是极为少见的。

　　2009年，北京市财政收入首次突破2000亿元大关。与此形成反差的是，河北省扶贫办的数据显示，同年环京津贫困地区的24县的农民人均收入、人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10。在不少县，“户里穷、村里空、乡镇背着大窟窿；行路难、吃水难、脱贫致富难上难”。

　　1980年4月，中共中央书记处在关于首都建设方针的四项指示中提出，北京“不是一定要成为经济中心”。1983年7月14日，中共中央、国务院在对《北京城市建设总体规划方案》的批复中指出，北京是“全国的政治和文化中心”，“今后不再发展重工业”。1993年10月6日，国务院在对北京重新修订的城市总体规划的批复中再次重申：“北京不要再发展重工业”。

　　尽管如此，北京市仍不可避免地要以经济建设为中心——这是其保障首都职能的物质基础。

　　北京作为首都城市，包括中央单位众多人口在内的粮油肉蛋等各种消费品财政补贴以及城市基础设施在内的大量资金投入，主要由北京财政负担。首都事权，包括大量的中央事权，和中央事权与北京事权难以分割的共同事权。建立与首都事权相一致的首都财政，1980年代以来学术界多次呼吁，至今未果。

　　在这样的情况下，北京市必然倾向于做大经济规模以获取财政收入，确保中央高层要求的“更好地为中央党政军领导机关服务，为日益扩大的国际交往服务，为国家教育、科技、文化和卫生事业的发展服务和为市民的工作和生活服务”。

　　目前，中国尚未开征统一的不动产税，城市之间难以实现水平分工，地方收入过度依靠工业税、营业税及土地出让，这导致各个城市经济同构。在资源条件并不宽松的京津冀北地区，对经济发展权的争夺使得北京“大树脚下不长草”。

　　北京也在享受另一种非常态“补贴”——将惠及这个城市的南水北调工程，投资即由中央预算内拨款或中央国债、南水北调基金和银行贷款三个渠道筹集。

　　“南水北调实施后，能使北京供水范围扩大700多平方公里，将解决京西南和京南地区严重缺水的问题，一些以前不能上的有产出的项目可以上了，这必然会促进经济的增长。同时，老百姓提高生活用水量的需求可以满足，使生活质量得到提高。而这些都有利于北京城市规模的进一步扩大。”北京市哲学社会科学“十一五”规划项目的一项研究作此表述。

　　看来，北京的人口规模还会被继续突破下去。

　　北京到底能装下多少人

　　新华每日电讯

　　●如果不能疏散城市功能，提高城市人口承载力，未来人口的积聚虽然不会立刻导致城市的崩溃，但必将严重影响市民的生产生活

　　“北京常住人口已达1972万，提前10年突破1800万控制目标……如不加强控制，2020年，北京常住人口将突破2500万。”入夏，《北京城市总体规划(2004-2020)》成为舆论关注焦点，其受关注程度一度超过洪灾、高温等热点。

　　大家讨论的焦点多在未来，但有个疑问一直未解：当时确定1800万的人口目标的依据是啥？与之相关的是：为何人口实际增长大大偏离预期目标？北京到底能容纳多少人？

　　北京人口1800万目标从何而来？

　　“当时，其他机构也有做人口预测的，但站在今天来看，差别都不大。”北京社会科学院的副研究员梁昊光回忆，1800万提出时也曾被质疑过高或过低，但“那时，即使是最激进的人，也想不到北京的人口会增长得这么快，谁也不敢做这么大的预测。”

　　2005年初通过国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020)》明确指出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万。北京社科院是这一数据的主要提供方，梁是相关课题的负责人之一。

　　“(认识)是循序渐进的”，对于北京人口提前10年突破1800万的消息，梁昊光并不感到意外。早在2008年底，他已根据发展趋势，提前做出“北京2020年的人口总量将达到2500万人”的预测。

　　当时，为什么提出1800万？

　　梁昊光回忆，2003年到2004年年底，北京社科院经济所、管理所、城市所的9名专家为摸清人口情况，跑遍了北京18个区县。“从乡镇的数据、街道的数据推算区的数据，把18区县人口的特点、结构、趋势基本摸清楚了。这个基础上，再到市政部门调研他们的发展计划，例如哪些项目会在哪个区落地，带动这个区的发展，比如CBD、金融街，由这些信息判断人口变化的可能性。”

　　梁昊光说，1800万主要基于对经济发展的预测，通过对当时水资源、就业、人口综合增长等各方面的情况综合计算所得。

　　例如，就业方面，根据当时经济发展的速度和形势，采用数学模型预测方法，预计2020年北京就业岗位需求量约为810万个，年常住人口规模应该在1747万-1857万之间。

　　北京是个严重缺水的城市，当时预测2020年北京可供水资源量为54.2亿立方米。根据联合国教科文组织的分析，人均水资源量300立方米/年是现代小康社会生活和生产的基本标准，按此标准，北京水资源可承载的人口为1800万人左右。

　　然而，之后的几年，北京经济高速发展，自然资源承载力、就业需求等各项指标都发生了巨大变化。“人口增长比2004年预测时已经超过太多了”，到2008年，梁昊光已经意识到：1800万被提前突破已是必然。

　　“比算命还难算准”，但“非做不可”

　　人们如果翻看历年的数据，会发现北京人口规模预测的历史，用两个字概括，是“不准”的历史，人口控制目标，四个字，是“屡设屡破”的数字，而人口规划的过程，用中国人民大学人口研究所所长段成荣教授的话说，是“步步为营，节节败退”的过程。

　　1983年，中共中央、国务院《关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》指出，要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。”仅仅3年后，1986年北京市总人口已达1000万。

　　如此看来，1800万的人口控制目标提前10年告破，堪称惯性使然的“往事重现”。

　　“准确预测城市未来的人口规模是极其困难的，城市规划师不是算命先生。”住建部副部长仇保兴，在2005年的城市总体规划修编工作会议上这样说道。

　　“比算命还难算准”，梁昊光感叹，“没有办法预测准，但又非得去做不可的。”

　　作为一个开放系统，城市和外界不断发生着各种交流，从外部获取各种资源，而即使在特定条件范围内，资源相对既定，城市的人口承载力也与人均消费水平的高低相关。谈到城市人口预测，诸多专家都坦诚“很困难”、“特别复杂”、“不确定性太大，影响因素太多”。

　　人口规模预测如此困难，为何还必须一次次进行预测？

　　仇保兴在其讲话中简单回答过这一问题：“因为国家的土地调控政策需要根据城市人口规模对用地进行审批管理……原来地方政府是‘跑部钱进’，现在不要钱了，也不要项目，就要城市人口规模指标。”

　　不仅用地审批，城市的其他数据也要围绕人口指标进行调整。北京市地方志编纂委员会编纂的《北京志》中有这样一句话：“人口指标是制定经济社会发展计划和规划的基础。北京市从‘一五’计划开始的各个五年计划，都把控制城市规模和人口增长列为国民经济和社会发展计划的重要内容”。

　　段成荣认为，正是因为每一轮人口容量目标都会成为指导新一轮城市规划和建设的基础，而每一轮人口容量目标，无论是1000万、1250万或1800万，又总是很快过时，成为历史，城市的生产生活又开始围绕新的数字进行配置，才导致北京的城市建设呈现“摊大饼”的环状结构，随之造成生产和生活设施布局的严重脱节，住宅的严重拥挤，水电气等基本生活资料供给的严重不足，以及城市交通的严重拥堵。“就像给小孩买鞋，老买紧绷绷的，刚穿上就小，不停买不停换，一开始就买大点的不就好了吗？”

　　1800万不是极限——在人口膨胀的同时，城市承载力也在提高

　　回顾过去的新闻，往往有助于我们理解新的现实。

　　“北京作为一个资源稀缺型城市，目前的人口已经接近各种资源的承载极限。”这是2010年6月媒体报道中沉重的判断。同一句话曾只字不差地出现在2005年的媒体报道里。

　　“步步为营、节节败退”的人口攻防战中，北京城怀着巨大的焦虑，在同样巨大的人口红利与人口压力下高速飞奔，愈跑愈快。人口膨胀再膨胀，城市极限似乎就在眼前，“一旦超过这个数字，城市就会崩溃”，但“这个数字”屡屡变更，过了1800万时，人们忽然发现，这依然不是这座城市的极限。

　　事实上，人口膨胀的同时，城市本身的承载力也在提高。

　　“人们常常习惯于将一个城市的最大人口容量当成一个既定的一成不变的数量来看待”，2005年，段成荣就撰文指出：“在人口已经大大超过原来认定的最大人口容量的今天，北京市的社会经济发展不但没有出现根本性的问题乃至灾难，相反，今天的北京市所达到的社会经济发展水平已经大大高于提出人口控制目标和最大人口容量时的社会经济发展水平。”他的结论是：随着技术进步等社会经济条件的变化，城市的最大人口容量本身也在不断地变化和发展，因而要发展地看待这一问题。显然，直到今天，人们在讨论城市人口承载力时，依然经常忘记这一结论，每当人口超过既定数字，就一味奔走相告“人口已近城市极限”。

　　不可否认的是，特定条件下，城市的人口承载力总是有限的。“如果目前的资源供给能力不发生变化，人口无限增长，那么迟早会达到极限。”王广州说。

　　对这个问题，梁昊光的看法比较乐观，“把城市本身的承载力提高上去，承载2500万人口没有问题，北京可以接受这个挑战，并且生活质量还可能比现在的更高。”他认为关键是要疏散城市功能。

　　“北京集中了太多的资源，太多的机会，”段成荣说，“要彻底解决人口问题，必须首先解决国家整体区域发展不平衡的问题，让更多的城市具有类似北京这样的吸引力。这不是现有模式下，仅靠控制低端人口就能解决的。”

　　有学者对照美国的城市，指出北京已经成为中国的华盛顿，中国的好莱坞，中国的波士顿和中国的硅谷。在美国由不同城市承担的各项功能，在中国都由北京一力担负，人口的增加便也在情理之中。

　　或许对北京而言，其生命中不可承受之重，并非膨胀的人口，而是高度集中的功能。这也是当前包括上海、广州、武汉在内的许多区域性中心城市共同存在的问题。这方面，北京如能率先做好，其管理模式必将给国内其他大城市带来宝贵经验。

　　“未来10年到15年，北京的发展速度会比过去10年更快。这15年决定着北京建设世界城市的目标能不能实现。从现在开始，人口问题势必成为政府应急管理、危机管理关键中的关键。”梁昊光说，如果不能疏散城市功能，提高城市人口承载力，未来人口的积聚虽然不会立刻导致城市的崩溃，但必将严重影响市民的生产生活。

　　他有句话颇具黑色幽默意味：“极限在调整，人的心理预期也在不停调整，中国人的抗压能力更强吧。”

　　毫无疑问，不会有人愿意通过牺牲自己的生活质量，提高自身的抗压能力来解决城市的人口问题，这也绝非解决问题的根本之道。

　　78岁老北京：首都不需要那么繁华

　　78岁的冯广聚摇头咋舌，被关于北京历年常住人口的一组数字吓了一跳：“没觉出来，没觉出来”。好比呆在逐渐煮沸的水里的青蛙试不出水温变化，常年泡在北京城里的“老北京”们，对北京的人口变化也很可能“觉不出什么”，即便是像冯广聚这样再地道不过的“老北京”——

　　“爆肚冯”第3代掌柜，卖地道北京小吃，说地道北京话，住地道胡同四合院，生在同仁堂后门，长在大栅栏胡同。

　　冯广聚说不清北京人口的变化，但他记得一条路的变化。前门、永定门、宋家庄，这条路连接着他在前门胡同里的家和上班的地方：位于宋家庄的仪表机床厂。1956年到1986年，冯广聚骑着自行车把这段40分钟骑乘的路来回走了整30年。

　　到七八十年代，永定门外的老马路展宽重修，有了双行道，自行车好骑了，汽车也多了，农村慢慢缩小，工厂的楼慢慢多起来，“路上遇到的人比五六十年代能多一倍”。

　　冯广聚估计，1986年北京的人口应该是解放后的两倍左右。事实是不止两倍，1949年北京常住人口420.1万，1986年这个数字升至1000万。

　　“有1000万真没觉出来，可能人口增加，马路也增加，感觉不出变化。”80年代，冯广聚对人口增多最深的体会是“胡同里孩子太多，房子太少。就那么条小胡同，每家好几个孩子。”

　　上世纪90年代后，来北京的外地人多了，“乌泱乌泱的，一条胡同能来7、8间外地人。”

　　冯广聚开始越来越不爱出门，“哪儿哪儿都改造，哪儿哪儿都变化，现在我一出城，好么，什么都不认得了。偶尔出去，车一停半个多钟头。”

　　他挺怀念80年代的城市，觉得北京住上八九百万人的时候“比较不错”，“首都需要安静，不需要那么繁华。什么全盖北京，北京成什么了？汽车一多，你修条马路，汽车方便了，历史没了。”

　　说到如今北京1972万的常住人口，“一人一张嘴，都得呼吸，连同汽车排的废气，都让这1900万人享受了，我是习以为常了。”至于未来，“爱怎么发展怎么发展吧，谁也没什么招”。

　　■北京市常住人口数据：

　　1949年，420.1万

　　1960年，739.6万

　　1970年，784.3万

　　1978年，871.5万

　　1986年，1000万

　　1990年，1086万

　　2004年，1492.7万