农村公共财政改革与发展研究

文章提交者：刘兴          发表时间：2010-7-5

农村公共财政是为满足农村公共需求，以提供农村公共产品和公共服务为目的而构建的财政运行机制。农村公共财政在保障农村基层政权正常运转，促进农村各项事业发展等方面发挥了重要的作用。随着公共财政逐渐向农村覆盖，加快推进农村公共财政改革与发展，建立健全农村公共财政体系，按照农村社会经济运行特点和要求，逐步将农村公共产品的供给统一到整个公共财政制度中，成为促进农村经济发展的必然要求。
一、 我国农村公共财政的缺失及成因
在我国财政经济发展的过程中，农村公共财政长期处于弱化甚至是缺失状态。农村公共产品的供给水平横向无法与城市相提并论，纵向甚至不及改革开放之前的供给水平，特别是那些政府负有主要提供责任的公共产品，如农村基础设施投入、农村教育投入、农村医疗卫生供给体系建设、社会保障体系建设等方面的农村公共产品严重短缺，不能够满足农村经济社会发展的要求。这种 “缺位”现象，是由我国的政府财政体制、行政管理体制、政府的决策机制和政府的经济行为综合导致的。
（一）城乡“二元”结构的制度安排
长期以来，我国在工业化过程中走的是以农村支持城市的发展之路，在工业优先战略和城乡分割政策的影响下，我国财政资源配置的城市化和工业化倾向明显，城乡之间公共财政资源配置严重失衡，政府的公共财政所提供的公共产品在许多方面基本上只涉及城镇居民，农村公共服务主要依靠农民以缴费方式，自给自足，这种城市偏向的分配政策是造成农村公共财政缺失的主要原因。 
  （二）农村公共产品供给主体错位
   根据公共财政理论，公共产品的规定性和内在要求，决定政府在其职能区域内，应该提供统一的公共产品和服务。但在现实中，农村公共产品供给过多地集中在基层政府身上，财权与事权不相匹配，供给主体错位现象严重。特别是农村税费改革以后，县乡两级财力减弱，导致公共财政运行缺乏效率甚至无力正常运转，公共产品供给责任层层下推，农民成了公共产品供给的最后承担者。
  （三）农民在农村公共产品决策中的弱势地位。
   我国现行的自上而下的农村公共产品供给决策机制，造成公共产品的供给主要不是由农村内部的需求决定，而是外部指令决定，农民在缺乏谈判条件的情况下，无法在公共产品的供给决策上反应自己的意见，表达自己的需求偏好，使农村公共产品供给的效率得不到保障。
二、建设农村公共财政的必要性
农村公共财政为农民提供公共产品和服务，直接关系到农村经济社会的发展。实现公共财政覆盖农村，构建农村公共财政体系，不仅能够加快我国公共财政体制改革，而且对于完善我国市场经济体制，推进整个经济社会的可持续发展都具有重大的意义。
（一）建设农村公共财政是完善我国市场经济的必然要求
市场经济体制的发展完善需要建立与之相适应的财政体制,农村公共财政框架的建立和完善,成为了与我国市场经济体制相适应的现实选择。在市场经济条件下，政府财政部门介入并干预市场失灵的领域，在我国农村市场经济发展过程中，由于社会、历史的原因，农民作为市场主体面临着严峻的农村市场失灵的考验。构建农村公共财政体系，发挥农村公共财政职能，扶持农民适应市场经济要求，对于完善我国农村市场经济起着举足轻重的作用。
（二）建设农村公共财政是完善我国公共财政框架的必然要求
公共财政的基本性质是公平，应当说，公共财政是一个整体，我国农村财政是财政体系的重要组成部分，是建立稳固、平衡、强大的国家财政的基础。我国自1998年开始建立公共财政框架，就要求从整体上推进财政收入制度、支出制度和预算管理制度的改革，要求公共财政必须向农村覆盖，发挥公共财政在农村的重要作用。
（三）建设农村公共财政是我国经济发展的必然要求
当前，农村公共产品和公共服务供给不足已给农村经济发展造成严重影响，农村和农业发展呈现后劲不足，可以说，“三农”问题已到了相当严重的程度，如不能加以解决，势必影响整个经济社会的平稳发展。建立完善的农村公共财政体制是解决“三农”问题的一项重要措施。中国经济发展未来增长点在农村市场，农村广阔的市场和巨大的发展潜力，是中国经济稳定持续发展的有力保障。政府通过公共财政体制向广大农村提供公共产品和服务，可以改善农民生产、生活的外部环境条件，有利于农业生产的发展和农民收入的增加。
三、近几年公共财政逐渐向农村延伸
近年来，我国国民经济取的高速发展，经济实力不断增强，按照城乡统筹发展的要求，国家为缓解城乡之间公共品配置上的不公平做了巨大努力，取得很大的成效。
（一） 农村义务教育投入力度加大
农村义务教育投入是农村公共财政支出的一个重要方面。从2006年起，国家实施农村义务教育经费保障机制改革，确定了“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围。一是财政投入加大。据测算,不考虑工资增长因素,2006年—2010年，国家财政为实施农村义务教育经费保障机制将累计新增农村义务教育经费2182亿元，2010年比2005年农村义务教育经费增加644亿元。二是从免除学杂费入手把农村义务教育纳入公共财政范围。国家已于2006年、2007年两年内全部免除农村义务教育学生学杂费，减轻农民负担150亿元。再次，较大幅度提高农村中小学经费保障水平。目标在2010年生均运转经费将比现行水平翻一番左右，达到中央制订的生均公用经费基准定额。
（二） 新型农村合作医疗制度全国推行
目前，我国参加新农合的人数已达8.3亿，新农合制度有效减轻了农民就医经济负担。截至2009年3月底，中央和地方各级财政共落实补助资金1331亿元，占新农合筹资总额的71.5%。自2003年试点以来，全国累计有16.5亿人次享受到新农合补偿。参合农民次均住院补偿金额从试点初期的690元提高到1180元，实际住院补偿比从25%提高到41%。
（三） 农村基础设施建设成为重点
农村基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强而直接经济效益低的社会公益事业，是一种类似于公共物品的准公共物品。主要包括农田水利为重点的农业基础设施建设、农村饮水安全工程建设、农村公路建设、农村能源建设等等。当前，基础设施建设和社会事业建设的重点正转向农村，2003-2007年，中央预算内和国债投资中用于农村基础设施建设的总量超过3000亿元，用于农村基础设施建设的投资占当年中央政府投资总规模的比重，由2003年的36%提高到2007年的约48%(《农村基础设施发展报告(2008年)》)。通过大规模的投入和建设，农业综合生产能力明显提高，中西部特别是贫困地区的农村基础设施建设得到加强。
（四） 农村社会保障框架渐趋明朗 
据统计，2003—2008年中央财政共安排新型农村合作医疗补助资金416亿元，农村医疗救助资金66.6亿元，自然灾害生活救助资金745亿元，并在对地方就业补助资金中统筹考虑安排了农民工就业服务、职业培训和职业技能鉴定补贴等资金。2007年中央财政安排30亿元补助资金支持财政困难地区建立农村最低生活保障制度，2008年中央财政补助规模增加到93.6亿元。随着财政对农村社会保障投入的不断增加，我国的农村社会保障制度得到了较快发展，农村社会保障网络初步建立。
四、农村公共财政建设的重点
农村公共产品服务的供给现状，违背了公共财政的公平、公正原则，损害了农民的公民权益。加强农村公共财政建设，需要从广大农民最关心、最直接、最现实的问题入手，增加各类农村公共产品的供给。
（一） 农村基础设施建设
农村基础设施是农村现代化、农业产业化的基本物质条件，基础设施较好的区域，其经济发展一般较快。我国在农业基础设施的建设方面欠账很多，普遍存在农业基础设施老化的问题。加强农村基础设施建设一是要加强农业综合生产能力建设。继续支持粮食生产，搞好农田水利建设，大力发展现代农业，促进农业稳定增产和农民持续增收。二是要着力改善农村生产生活条件，进一步加大农村饮水安全工程投入，大力发展农村户用沼气，加快农村公路、农村电力设施建设，加强农村生态环境整治，改善农村人居环境。三是要加快农村社会事业发展，继续支持农村科技、教育、医疗、文化、体育等基础设施建设，提高农民综合素质。
（二） 农村义务教育
长期以来，我国农村的义务教育主要是由县乡政府以及村负责，受财力所限造成了对农村基础教育投资严重不足。农村义务教育不仅仅是教育发展的直接要求，而且与增加农民收入、缩小城乡差距、推进新农村建设紧紧地联结在一起。在现阶段需要均衡支持城市和农村义务教育的公共财政体制，义务教育在农村地区应实行完全由公共财政承担，在明确各级政府义务教育经费承担责任和比例的基础上，确保必要的经费投入。
（三）农村的基本医疗
农村薄弱的基本医疗体系是我国农村贫困的一个重要因素，农民因病致贫、因病返贫现象时有发生，严重影响到农业、农村的可持续发展。应该加大政府对农村基本医疗体系的支持力度，建立和完善中央对农村的专项转移支付制度，积极改善农村医疗条件，扶持农村基本卫生医疗服务机构建设，抓紧建立农村合作医疗互助救济制度。
（四）农业保险和农村社会保障
受诸多社会、经济、历史原因影响，我国社会保障体系并没有覆盖广大农村，当前，农民的就业、养老、医疗的压力越来越大，建立以农业收入保险和农民社会保障为核心的农业支持体系，为农民提供有效的保障，是对农村公共财政提出的一个新的要求。应坚持城乡一体化的政策导向，逐步建立适应农民需要的医疗、养老、最低生活保障和补助制度，将农村社会保障体系全面覆盖广大的农村地区。
（五）农业信息和技术服务以及技能培训
我国的农村财政多以直接支出为主，对农业科技信息推广、农民技术培训等无形农村公共产品供给明显不足。针对农产品市场和劳动力市场竞争加剧，应加大对农村科研技术推广、农产品市场信息等公共服务的支出，加强对农民的技术教育和培训，增强农业自我发展能力。
五、加快推进农村公共财政建设
（一）实行城乡一体化的公共产品供给体制
根据我国农业的弱势地位和发展现状，将农村投资放到国家投资的优先位置，用新增财政资金逐步增加投资量，并保持一定的增长比例。在此基础上，政府要按照统筹城乡经济社会发展的要求，加大对农业和农村的扶持力度，逐步实现城乡公共财政并轨，从根本上改变城乡公共产品的二元供给制度，给与农村居民同城镇居民相同的国民待遇。
（二）完善各级财政提供农村公共产品服务的责任机制
我国农村公共产品供给体制是从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制，由于农村公共产品的多层次性，决定了作为供给主体的各级次政府间的责任划分。根据农村公共产品的不同性质、服务收益范围及事权和财政一致的原则，应采取中央、省级财政为主导，地方基层财政配套的方式，建立和完善农村公共产品服务的责任机制。属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调，一事一议方式仅限于部分村级公共产品。
（三）建立“自下而上”的农村公共产品决策制度
    传统的农村公共产品供给决策程序是“自上而下”的，这使农村公共产品的供求容易出现结构失衡的现象。在建设农村公共财政体制的过程中，必须推进农村基层民主制度建设，充分实现村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业进行表决，建立农村公共产品的需求表达机制，有效表达农民的真实公共产品需求，将农村公共产品供给决策程序由“自上而下”转变为“自下而上”。一是改革农村社区领导人的产生办法。村级领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，实现选举约束。二是建立起农村社区公共资源使用的监督制度。实行乡、村两级政务公开和财务公开，定期向村民公布收支情况。
   （四）建立和完善对农村基层财政的转移支付体系
   在农村公共财政体系的建设中，建立对农村基层财政的转移支付体系至关重要，这对于弥补农村基层财政缺口，深化农村税费改革，促进农村经济社会发展都具有重要意义。现阶段，需要通过中央、地方事权的重新界定，扩大转移支付范围，增加转移支付数额，分步建立针对农村基层政府的转移支付框架，促进城乡间、地区间的均衡发展。一是完善纵向财政平衡，并逐步向纵横交错的财政平衡形式转化。首先应加大对基层的一般性转移支付，根据主体功能区区划建设，将禁止开发与限制开发的县统一划入国家转移支付范围，给与适当的财政注意支付支持，并最终实现地方间的横向转移支付。二是中央和省级财政必须首先确保农村基层政权运转和义务教育支出。三是进一步完善转移支付计算方法，采取因素法确定转移支付数额。
   （五）开拓新的农村公共产品资金渠道
在坚持政府公共预算直接供给的基础上，对具有准公共性质的农村公共产品可以采取政府于市场混合的方式提供。本着“谁投资、谁受益”的市场化原则，通过清晰界定产权赋予私人部分收益权，引入民间资本参与农村公共产品的提供。建立起以财政为主体、社会各方面共同参与的农村公共品供给体制，通过投资主体多元化和融资形式多样化，减轻财政压力，满足农村发展需求。