国家建设项目审计中的法律诉讼问题研究_第2页_中国论文下载中心_审计论文_会计审计论文_管...

　　此外，根据法理上的先行后民原则，人民法院审理与国家建设项目有关的合同纠纷案件后，应将审计机关已经依法作出的审计决定作为审理证据。如果当事人对该证据有异议的，人民法院应告知当事人按照行政复议和行政诉讼程序提出申请，民事诉讼程序暂时中止，待行政复议或诉讼程序结束后，再恢复民事诉讼程序。审计决定正确的，按照审计决定进行判决；如果审计决定被变更的，按照变更后的结果进行判决。这样既维护了国家法律的权威，也促使当事人积极行使行政救济权。人民法院在审理这类案件时，如果审计机关已经进行审计的，就不应该再委托中介机构进行审价，以中介机构的审价结果来推翻具有法律效力的审计决定。

　　最高人民法院《关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复》（〔1990〕法民字第2号）规定，行政机关对土地处理决定生效后，一方不履行，另一方可向行政机关提出申请执行，由行政机关申请法院强制执行或依法强制执行。按照该规定精神，上述案件中嵊州市烟草局可以要求嵊州市审计局根据审计复议决定申请法院强制执行，向施工单位收回多付的工程款，而不必提起民事诉讼。

　　所以审计机关在审计过程中，只要审计程序合法，审计结果又是在双方代表签字认可的工程量和主要材料数量的基础上，依据国家定额及有关配套取费文件确定的，就具有法律效力。如果事后某一方有异议，可以申请行政复议，对复议决定仍不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。非经行政复议和行政诉讼程序，不得撤销或者变更审计决定。

　　此外，从保护国有资产的安全完整角度看，国家建设项目合同双方当事人中项目建设方代表的是国家利益，但他能否真正行使好国家赋予的权力，在行使权力过程中是否会损害国家利益，需要进行监督。由于合同涉及到国有资产，所以这种合同除要遵循平等、自愿、诚实信用等原则外，还应考虑社会公益和国家利益，不能为个人利益而牺牲国家利益，即合同当事人的权利应限制在社会利益所允许的范围内。所以在与施工、设计和监理等使用国有资产的相关责任单位签订合同时，不应过分强调合同当事人的意思自治原则，而应更多地受国家关于保护国有资产的有关行政法规的约束。

　　大量的审计实践证明，在国家建设项目建设施工中，利用合同高估冒算，串通作弊，侵占国有资产，危害国家利益的问题比较普遍。因此，在国家建设项目审计中对合同实施审计监督既是合法的、又是合理的、也是完全必要的。在国家建设项目审计中，审计机关要对国家建设项目预算执行情况和决算进行审计，必然要涉及到对合同的真实性和合法性进行审查，如果合同内容真实合法，审计机关应坚决维护和监督其执行。如属于虚假和违法的合同，审计机关有权在职权范围内进行监督处理。审计机关在国家建设项目审计中主要是对合同履行过程中的真实性进行审计。如果建设项目实施过程中未按合同条款或设计文件真实履行，或偷工减料、或高估冒算、甚至未做的项目虚假进入了结算，审计机关应依法查处。对高估冒算、虚报冒领的金额必须坚决剔除并进行追究，这实际上不是否定合同，而是维护了合同的严肃性，也维护了国家人民的利益，阻止了一些人利用合同违法犯罪。由于审计结论对一些工程项目的结算价款作了调整，而据此就认为审计行为否定了合同、违反了《合同法》，违反了市场经济体制中平等主体之间经济活动的意思自治原则，这种认识是片面的，也不利于国有资产的保护。

三、审计机关应对国家建设项目审计法律诉讼问题的对策

　　我们分析国家建设项目审计出现法律诉讼问题所产生的原因及其引发的这些问题，关键是要进一步探讨在新形势、新问题下，审计机关如何加强风险意识，完善法律法规，提高审计监督水平，以更好的维护国有资产的安全完整。

（一）健全审计相关法律法规，营造良好的审计法律环境

　　要解决上述有关问题，需要对《审计法》及其实施条例进行必要的修订和补充，具体有：

　　1.拓宽审计内容。现审计法将审计内容仅限于财政、财务收支，而随着绩效审计的逐步开展，审计将会更多地涉及经济管理、经济决策行为，迫切需要对审计范围和内容有一个明确的定位。因此建议在《审计法》中将审计内容调整为“财政、财务收支及相关经济活动”，将国家建设项目审计范围界定为包括工程技术审计、财务收支审计、技术经济审计、建设管理审计。在《审计法实施条例》中明确对建设项目整个领域，包括项目的立项、方案的选择、可行性研究、初步设计、项目的招投标、监理单位的选择、合同的签订、施工、交工验收以及竣工决算的技术经济活动有权进行审计监督，以加强对项目建设的管理控制，确保国有资产不受流失。

　　2.明确审计依据。由于我国将审计机关定位在行政执法部门，既然要处理、处罚，就应明确处理、处罚的权限，所以审计法及实施条例中应进一步明确审计机关可以适用哪些领域的财经法律法规作为定性、处理处罚依据，解决审计机关执法依据问题。

　　3.确立处理处罚划分原则。由于目前各界对审计处理处罚的界定不是很明确，往往审计机关认为的审计处理被法院认为是处罚，一旦审计机关不按《行政处罚法》履行告知义务，法院就会判审计机关程序不合法而撤销审计决定。所以在审计法及实施条例中应明确处理处罚划分原则，同时根据《行政处罚法》规定，在《审计法》中增加行政处罚告知程序，或修改目前审计报告征求意见的程序和具体做法。

　　4.提高法律效力。必须在审计法中明确凡涉及使用国有资产，特别是公共产品的相关单位，在进入国有资产市场时首先应遵循保证国有资产的安全完整，必须要接受包括审计在内的行政执法监督。也就是说，在《审计法》中明确规定审计决定对涉及使用国有资产的各相关单位、部门都具有约束力。

（二）完善审计内部制度，提高审计质量，规避审计风险

　　1.抓住审计重点，改进投资审计方法。随着即将执行的工程量清单结算方式和建设项目设计、监理逐步市场化，迫切需要改进审计方法，堵塞市场化运作中资金使用的漏洞。审计机关应将审计关口前移，突出抓住建设过程的三个重要环节：一是招投标环节。审计既要监督是否实行招投标，也要对邀标、评标、竞标及中标各环节程序的真实性、合理性进行全过程监督，避免一家投标多家陪标的现象及人为操作标底的可能。二是工程变更洽商环节。变更洽商涉及项目资金的调整，且资金多属追加，对变更的合理性与真实性的监督应特别关注。三是材料采购价格确认环节。即将实施的工程量清单结算方式要求材料价格实行市场价格，如果审计滞后，由于价格的时效性与施工工期长的特性，一方面工程竣工后很难对施工过程中所购材料价格进行准确认定，另一方面如价格不合理，审计也无法变更承发包双方就材料价格签认的材料价格，因此要对大宗采购材料及单位价格较高的材料价格在合同签订进行监督。

　　2. 加强审计内部培训。对于审计人员如何降低审计风险，在实务操作中必须有一个规范性的、原则性的技术指导，建议尽快出台有关操作办法和审计指南，以指导审计人员正确操作。各级审计机关应时刻关注审计工作中碰到的一些问题，及时分析，总结经验教训，并加强各级审计机关之间的交流合作，为完善审计法制建设，指导今后工作创造条件。

　　3. 经费问题。由于国家建设项目资金来源不同、决策者不同、所有者不同，故审计的绩效归属也应不同，应区别不同的资金来源来解决审计经费。如财政预算内投资的建设项目，审计经费由财政全额保证；非财政直接安排或筹资的建设项目审计经费作为建设成本的组成部分；建设单位已签证承诺多支付的工程款，则上缴财政，其中一部分款项由财政返还用于审计所需经费。

（三）加强对社会中介机构的监督管理

　　目前审价市场普遍存在无序竞争、不公平竞争的情况，以致造成审价市场的秩序混乱、审价质量不高、从业行为不规范等一系列不良现象，严重影响建筑市场的健康法制，为腐败现象的滋生发展提供了一定的条件。因此首先要在审价市场强化资质审查，严格市场准入制度；其次要引入招投标等竞争机制，促进形成协调统一、公平竞争的中介审价市场；再次应强化社会中介机构行业管理，建立健全统一的执业规范、职业道德准则，加强从业人员风险意识和责任意识，进一步还可建立信用市场，以信用记录来强化道德威慑；同时政府要做好服务工作，有关部门应定期组织中介机构进行工作交流，通报工程审计中存在的问题和值得借鉴的做法，努力为中介机构提高工程审价质量创造良好的条件；最后还应建立有效的监督约束机制，审计机关应结合日常的建设项目审计，不定期对社会中介机构的审价工作进行检查、监督，促进社会审价完善内部自律机制，强化其质量约束机制。

（四）加强与其他各部门的沟通、完善执法环境

　　审计机关还应加强与其他部门，尤其是司法机关的沟通、协调。固定资产投资审计应以制度和法律的形式固定下来，作为项目竣工、决算、验收、交付的法定程序，成为建设单位和施工单位的自觉要求。对未完成工程审计的施工单位，相关部门应配合把关，做到不验收不拨付全部建设资金，不办理产权登记。另外，应明确国家建设项目涉及到的设计、施工、材料采购等相关单位都应视为国有资产的使用责任人，不论其是否为国有企业，均应首先遵守国家有关维护国有资产的政策、法规、规定（包括建筑法、招投标法），接受包括审计在内的行政执法监督。只有坚持投资项目必须审，审计机关依法审，依法处理，才能真正发挥审计在固定资产投资项目中的监督作用。关于司法机关在审理与国家建设项目有关的合同纠纷案件时，如何从程序上、实体上妥善处理等等问题，审计机关应通过与司法机关的沟通，取得他们的支持和配合，并尽可能通过立法明确解决办法。