重庆千万户改

重庆千万户改

本文来源于《新世纪》周刊

2010年第34期

出版日期2010年08月23日

以就业、社保、住房、教育、医疗，换农村宅基地、承包地、林地，重庆准备引1000万农民进城，为工业化提供人力和土地

《新世纪》周刊 记者 张艳玲 章涛

　　在重庆市江津双福新区工作了七年的农民工邓宗华，终于彻底摆脱了“农民工”的身份。

　　邓宗华生于1974年，曾是双福新区怡云村三组农民。2003年进入“江津电力线路构件厂”工作，目前已是管理30多人的小组长。8月1日，重庆启动户籍改革的当日，他领到了渴望已久的城镇户口簿，这标志着他不再是农民。

　　“几年不在村里，家里的地基本上不种，也基本不回村里住。”邓宗华告诉本刊记者，现在农村户口对自己没有意义，且由于怡云村正面临拆迁，邓宗华可以将自家宅基地以1∶1的比例在镇上换置回迁房，这促使他下决心转户。

　　邓宗华是重庆市启动户籍改革以来转户的农民工之一。8月1日，《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》施行，据此，自主城区到远郊区县，只要是符合条件的本市农业户籍人士，均可转为城镇户口，农民转户后三年内可保留“宅基地、承包地和林地”。到8月15日，相应的土地补偿、社保缴费标准出台。目前全市40个区县807个派出所全面受理符合条件的农民转市民申请。

　　根据此前的规划，这一改革主要面向当地农村。据重庆市官方统计，目前重庆市有户籍人口3176万，常住人口2785万，常住人口计算城市化率是51％，但户籍人口城市化率仅为29％。重庆市发改委主任杨庆育称，其目标是在2020年令全市户籍人口城镇化率达到60％以上。这意味着，十年内重庆市计划将1000万农民由农业户口转为代表城市身份的非农户口。

　　此举措因涉及人口众多，被当地政府称为全国最大规模的户籍制度改革。重庆市公安局治安总队政委郭金严告诉本刊记者，至8月15日，已有1.4万名农民工申请进城落户。

千万农民进城

　　学界的主流观点认为，户籍改革的最终目标，是要还户籍以登记人口信息的基本管理功能。国家发改委城市和小城镇发展改革中心主任袁崇法指出，据此，应从剥离附着在户籍上面的各种附加功能如社会福利等措施入手，让不同地区的公民可以实现真正的迁徙自由，即便迁徙至非户籍登记地点亦可享受与户籍人口同等的公民待遇。

　　而事实上，从重庆市户改的有关文件来看，目前的设计其实主要属于“准入制”范畴，并非完全剥离附着在城市户籍上面的福利功能，而是对符合条件的农民工予以放行，提供当地城镇福利待遇，引导其进入当地城镇，不过，准入门槛较之以前已有大幅降低，不仅取消了购房面积、文化程度的限制，纳税额度也降低一半，其终极目的，更像大规模将当地农民向城市迁徙。

　　具体而言，重庆市将拟转户农民按居住区分为主城区、远郊区县和乡镇三类，设置不同的转户条件。进入主城区标准最高，“务工经商五年、投资兴办实业且三年累计纳税10万元或一年纳税5万元以上、购买商品房”，符合条件之一者方可在主城区转户。

　　此外，31个远郊区县城标准分别放宽为务工经商三年以上，三年累计纳税5万元或一年纳税2万元以上；乡镇则只要村民自愿，就可转为城镇人口。门槛的高度由主城向外依次递减，据称意在引导转户农民向县城和中心镇转移，减少主城区的压力。

　　除了简单的改变户籍身份，重庆方面承诺给予转户的农民相应的福利待遇。这也随转户区域的不同而有所变化，主城的公共服务明显要优于远郊区县、乡镇，落户主城者可以享受到更加优质的医疗、教育资源。

　　农民在享受城市待遇的同时，须放弃农村的土地。重庆市市长黄奇帆将之称为“穿上城里的就业、社保、住房、教育、医疗五件衣服”，“脱掉农村宅基地、承包地、林地三件衣服”，政府则相应按照当地标准给予补偿，并允许其在最长三年过渡期内，保留农村“宅基地、承包地”的使用权和收益权，继续保留林地，在五年之内享受农村计划生育政策，在退出承包地之前继续享受各项支农补贴。

　　重庆市江津区区委副书记、区长关海洋告诉本刊记者，退地是农民自愿的原则，但鼓励转户农民先退宅基地，“退宅基地的钱一部分可以在城里付购房首付，一部分用来补交社会保险”。

　　根据重庆方面的测算，目前符合落户条件的农民其实仅有338万人，其中除了40％分布在重庆九大主城区，分布在区县和乡镇的分别有30％。因而，重庆市计划分两步实施其户改雄心，在2010年至2011年两年间，重点推进338万有条件的农村居民转为城镇居民，解决在城镇有稳定职业和住所的200多万农民工及其家属、40万失地农民和70万农村及大中专学生的户口问题；2012年至2020年的八年中，重庆市计划进一步放宽城镇入户条件，“力争每年转移80万到90万人”，到2020年新增城镇居民700万人。两个阶段总计要将逾千万农民转为城镇人口。

城市化雄心由来

　　据本刊记者了解，之所以重庆户籍改革方案强调农民进城，与当地政府的经济发展规划有密切联系。

　　作为直辖市，重庆有着“大城市、大农村”的城乡格局。市域面积8.2万平方公里，人口3100多万，其中三分之二为农村人口，40个区县近一半为贫困县，直辖之初农村贫困人口达366万。

　　重庆市发改委副主任徐强告诉本刊记者，重庆市启动最大规模的户籍制度改革，旨在推进城镇化，更是立足于扭转重庆现有的城乡二元结构限制城乡要素流动的局面。

　　究其原因，据重庆方面分析，主要是重庆人多地少，农村隐性失业规模较大，当地有大量农村人口进入城区以“打工”为生，成为在城乡之间迁徙的农民工。重庆市发改委主任杨庆育撰文称，自1993年重庆市直辖以来，常住人口城镇化率从31％上升到51.6％；但户籍人口城市化率仅从19.5％上升到29％，两者差距从11.5个百分点扩大到22.6个百分点。重庆市政府参事、重庆市政协委员邱道持称：“这表明有20％生活在城市的人口，并没有享受到城市的各种公共福利。”

　　上述城乡格局成为当地经济发展的障碍。不但附着在户籍上的社会福利差异影响社会公平，限制城乡要素自由流动，制约了工业发展，也拉大了城乡居民消费差距。更重要的是，人多地少格局已令当地农村致富困难。

　　徐强表示：“要富裕农村，就要减少农民。随着进城农民增加，农村人口减少，人均占有的土地资源增多，土地经流转形成规模化经营，有利于农村生产方式的转变，增加农民收入。”

　　同时，重庆市政府正在积极酝酿依靠工业化快速发展来带动经济增长的规划。从2008年开始，重庆开始酝酿成为西部经济增长极。2010年5月，重庆“两江新区”规划获国务院批准，被定位为统筹城乡综合配套改革试验的先行区，内陆重要的先进制造业基地和现代服务业基地，长江上游金融中心和创新中心。为此，重庆方面认为其工业化战略不但需要大量劳动力，也需要相应的土地来承载工业项目。

　　2010年7月27日，黄奇帆曾公开指出，目前重庆工业销售值是1万亿元，比十年前的1600亿元涨了6倍多。现在重庆工业销售值正以30％的速度增长，2020年该市工业销售值将超过4万亿元。在未来十年间新增的3万亿元工业销售值可增加500万工业就业人群，而这500万人又可再带动500万服务行业人员就业。这意味着，根据重庆的测算，未来十年，重庆工业化需要的新增劳动力刚好为1000万人。

　　“重庆工业要发展，需要稳定劳动力支撑。农民工像候鸟一样飞来飞去的，有可能出现用工荒，让他们成为城镇居民，可以有稳定的劳动力来源。”重庆市统筹城乡综合配套改革领导小组办公室改革协调处处长陈继红对本刊记者坦陈。

　　农民进城后释放出的土地，亦是工业化过程中渴求的资源。黄奇帆在接受媒体采访时曾表示，重庆推进户籍改革的重要动因之一，是解决城市用地的困境。重庆可用建设用地仅9000多平方公里，基本已用完。而今后几年，全社会基础设施用地、工业用地、城市人口增加，需要新增2000多平方公里土地。

　　黄奇帆表示，农民进城，承包地将发生流转，宅基地也可能会被复垦为耕地，新增的建设用地指标，可以成为“地票”，进入农村土地交易所。

资金瓶颈

　　在不少专家看来，重庆方面的宏大计划至少受制于两个因素：一是城市能否充分吸纳转移的农村人口并给予相应的待遇；二是这上千万之多的农民是否都能如政府所愿，作出进城的选择。

　　土地交出后，是否能够穿得起城里的“五件衣服”，诸多学者和农民工都存疑虑。此前郑州、石家庄亦进行了放开农民进城的户籍改革试点，均因人口大量涌入，基础设施尤其是学校建设不配套而导致搁浅。

　　对此，杨庆育表示，政府早有准备。他指出，重庆市将规划建设中小学学校115所，小学35所，初中40所，重庆教委测算，第一阶段225万农民工子女已在主城的600所学校入学。加之66万大中专学生已经入学，“教育方面是没有问题的”。

　　住房方面，重庆在未来三年将建成3000万平方米的公租房，杨庆育表示，和商品房没有多大的区别。符合条件的转户农民则可申请区公租房居住。

　　问题是，这大多从规划层面测算，现实问题往往更为复杂。以社保为例，陈继红告诉本刊记者，在重庆市为户籍改革做调查时发现，企业与农民工签合同的只占55％，买养老保险的只有23％，买医疗保险的只有17％。

　　千万人进城需要巨大资金支持。重庆市社科院城市经济研究所所长许玉明曾估算，一个农村人口真正城镇化，即享受城市所有公共福利，按当前水平配置公共资源，需要公共财政投资近15万元。黄奇帆年初作政府工作报告时称，300万农民转为市民享受市民同等权利，政府需要出资1000亿元。

　　但他也强调，这1000亿元不是政府“送钱”给农民，农民进城，能通过消费给城市带来财富。政府不急需支付养老、医疗等社会保障金，且他们工作期间要自行缴费。“这1000亿元逐一分解下来，政府是可以承受的”。

　　不过，根据重庆市目前公布的方案，户籍改革的资金很大一部分与土地有关，其中更有一块来自于农民进城后交出的土地：除了财政资金投入，政府每年城市建设的征地补偿、房地产土地收益的一部分，用来解决农村农民的实际生活困难；农村转户农民的宅基地进入地票市场以后，通过地票置换，一部分收入用于户籍改革。

　　当然，农民退出土地后，政府还需要给予相应的补偿。显然，这又是一块巨大的成本。

　　陈继红对本刊记者坦陈，户籍改革是个成本浩大的事情，很多省市避开不做，是因为要花钱，“如果全部由政府出，出不起”。

如何持续

　　8月15日，本刊记者来到重庆市渝中区大坪派出所，这里户籍改革的气氛正浓。门口办公桌上已增添了“户籍制度改革农转城受理窗口”的咨询牌，蓝底白字。不过，值班民警告诉本刊记者：“目前咨询的比较多，但真正申请办理的也就有十多个人。”

　　让农民脱掉农村“宅基地、承包地、林地”三件衣服，并给予补偿；换上城里“就业、社保、教育、医疗、住房”五件衣服，看似有利于农民的方案，农民却未必买账。

　　不少专家认为，如果赋予农民迁徙自由，他们也并不一定就选择进城落户。重庆户籍改革小组此前的调查显示，60％的农民愿意转户进城，其中也以在城镇有稳定收入者为主。同时，愿意一步退出承包地、宅基地及住房进城的农民只有三成左右。

　　在重庆推动农民进城的过程中，土地是农民最大的顾忌。巴南区鱼洞镇沿河村村民赵红则认为，户籍改革的背后动因是农民手中的土地。“现在国家发展经济需要土地，我们可以理解，关键是看给我们多少补偿。”她指出，“政府承诺的退休金现在够用，但还不晓得等我们老了够不够？”

　　根据调查，在重庆市近郊区已经纳入城市规划范围内的农民，普遍认为通过征地的方式转户进城，会获得比直接申请转户更高的补偿。双福新区管委会负责新闻宣传的科长杨胜欢告诉本刊记者，江津70％的土地都面临拆迁，现在双福镇的房子是3000元/平方米，一户退出宅基地才补8万元，根本买不到房子，拆迁补偿的额度则远高于此，“拆迁补偿和转户补助差距太大了，估计没几个人愿意转户。”

　　此外，随着农村公共服务水平的提升，城乡差别正在逐渐缩小。两年前已经在重庆市巴南区县城买了房子的安澜镇村民小任对本刊记者说：“现在农村有农村养老保险，医疗有新农合，教育也不收借读费了，如果想上好学校，城里户口也一样得交择校费；我觉得转为城里人没啥意思。”

　　小任的心态有很大代表性。对此，国务院发展研究中心农村部研究员刘守英指出，经过上一轮土地城市化、人口没有城市化的发展后，重庆将人口纳入考虑值得肯定。但真正的城市化应该是根据市场需求，农民自愿进行。政府在其中起到拆“篱笆”的作用，给予农村和城市一样的发展空间，应靠就业和生活方式来增加城市的吸引力。

　　更需警惕的是，经济未来增长难以预测，这增添了重庆未来农民大规模转户进城的风险。刘守英强调，重庆户籍改革规划很大程度是建立在对未来经济增长乐观预期之上，基本以政府对产业、人口的规划为前提，以获得农民人力和土地资源为手段，是政府主导的城市化，并不一定符合市场规律。

　　国务院发展研究中心农村部研究员崔传义也指出，城市化是一个市场选择的过程，不能为了城市化而作城市化。“有多少人能够进城、推进城市化，并不取决于政府，而是取决于城市工业发展状况，发展好了，农民自然就会进城。”崔传义说。