谈撰写案件调查终结报告的实践与体会

案件调查终结报告是稽查执法人员对所承办的立案案件认为具备终结调查条件时向有关负责人报告调查取证情况、处理意见、请示审查所制作的书面文件。撰写案件调查终结报告的依据有：一是《中华人民共和国行政处罚法》第38条“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查……”的规定；二是《药品监督行政处罚程序规定》第26条“调查终结，承办人应当写出案件调查终结报告”的规定。同时，《药品监督行政处罚程序规定》第26条还明确规定了案件调查终结报告的主要内容。从明确的这些内容来看，案件调查终结报告完整地反映了稽查执法人员查处案件的全过程，标志着案件调查取证工作的结束；全面反映了稽查执法人员在案件查处过程中的工作情况，是系统地对案件调查取证工作经验教训的总结。因此，撰写好案件调查终结报告，不仅是稽查执法人员综合素质、执法技术水平的集中体现。而且，有利于避免错案发生；有利于在发生行政复议、行政诉讼的工作中处于主动不败地位；有利于稽查执法人员执法经验的丰富积累和执法技术水平的不断提高。目前，案件调查终结报告尚无统一的规范和要求，笔者根据近几年稽查执法工作的实践，谈谈撰写案件调查终结报告的实践与体会，供同道参考。

一、准备工作

首先，熟悉案情，确定是否具备终结调查取证工作的条件。应从两方面着手进行，一方面根据立案、审批后确定的“案件调查取证方案”和拟定的“调查取证提纲”核实调查取证是否全面。特别注意当事人身份的证据和当事人声称“有”但不能“当场提供”的证据的收集工作。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第59条“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”的规定，对当事人声称“有”但又不能及时提供证据的，一定要制作有当事人签名的“书面文件”，明确要求当事人在一定期限内提供，不提供视为没有。同时，对当事人提供虚假的证据材料也应当收集，明显虚假的证据材料有反证作用。总之，收集证据要全面不能遗漏。另一方面，将证据材料按证实当事人涉嫌“违法事实”有利与无利进行分类比较分析，确定当事人涉嫌的“违法事实”是否调查清楚、是否有新的“案源”事实，对有不清楚和存在瑕疵的地方要及时补充调查收集相关证据，有新的“案源”事实也要及时查证。

其次，阅读和研究证据，审核证据是否具备合法性、真实性和关联性，保证案件基本事实清楚、基本证据确实充分。一是从三方面审查证据的合法性：（1）证据主体，即拥有、占有证据或提供证据的自然人和组织必须符合法律的有关规定，如不具备资格的鉴定者的鉴定结论就不具合法性；（2）证据的收集和取得证据的方法必须符合法定程序要求，如诉讼期间行政机关自行收集的证据违反法律禁止性规定；（3）证据的形式必须符合法律规定，如无当事人签名的现场笔录、调查笔录等不符合法定形式。二是审查证据的客观真实性。证据的客观真实性要求证据的内容和形式都必须具有客观性。证据的内容应当以客观事物为基础，离开事物客观存在的主观臆断、没有根据的猜测、幻觉以及迷信邪说等都不具有证据的客观真实性；证据形式的客观性，要求证据必须以一定的有形载体展示在人们面前，如物证、书证、证人证言、电子数据等应当是看得见摸得着，可以被人们感知的。证据的客观真实性往往不能完全等于纯粹的客观真实，事实上存在着片面性和误差等不符合案件事实的可能性。这就要求必须对证据进行严格审查和甄别，充分重视当事人对证据的陈述和申辩，排除对证据的虚假和不真实的怀疑，从而使最能够反映案件事实的真相的证据成为定案的依据。三是审查证据关联性：（1）审核证据的内容与案件事实是否有关；（2）审查证据所证明的问题对案件事实认定是否有实质性意义；（3）审查证据对于要证明的案件事实是否具有证明力。四是通过审查证据保证案件的基本事实清楚、基本证据确定充分。所谓基本事实、基本证据，就是指影响案件定性和处理的事实和证据，或者说对案件的定性和处理具有意义的事实和证据。审查认定证据采用三种方法；（1）个别审查。即对单个证据，根据其特点、形成过程等进行分析研究，确认其是否具备证据所要求“三性”；（2）比较印证。即将同类的证据或者证明同一事实情节的不同证据，相互加以对照进行比较分析。找出哪些地方一致，哪些地方不一致，哪些地方存在疑点，去伪存真。从而确定哪些证据是真实的，可以作为定案的证据；哪些证据真实性较差，但可以作为辅助定案的证据；哪些证据是不真实的，既不能作为定案的根据，也不能作为辅助定案的依据；哪些证据中某部分是真实的，这部分可以作为定案的证据或辅助定案的证据使用，其他部分是不真实的不能作为定案或辅助定案的证据使用。（3）综合分析。即：将全部经过审查可以作为定案依据的证据和可以作为辅助定案的证据，联系起来进行综合分析，看这些证据是否能够连成锁链证实案件的事实，看哪些环节有没有问题，哪些环节是否缺乏证据证实，对缺乏证据证实的环节及时补充调查取证。

第三，编写证据目录与说明。编写证据目录与说明是非常重要的工作。既是撰写好案件调查终结报告必须的基础工作；更能给发生行政复议、行政诉讼的应诉工作带来方便和主动。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第19条规定“当事人应当对其提交的证据材料分类编号，对证据的来源、证明对象和内容作简要说明，签名或盖章，注明提交日期”。可见，编写证据目录与说明是行政诉讼应诉工作必须做的工作。目录与说明应对每个证据的内容摘要、证明的形式、证明对象、目的、证据来源及编号要进行详细列举，逐一说明，末尾为“××编制，年月日”这使看后一目了然。

第四，确定法律关系，准确给案件定性。法律关系决定于法律事实和与之相适应的法律规定。也就是明确案件中当事人的行为是否为法律法规规定所“禁止”；或是否是“不得”为而作为；或是否是“应当”为而不作为，并且法律法规对其有“明文”规定及处罚依据的，则按法律法规规定的“罚条”前段规定给案件事实定性。如对当事人销售假药行为是《药品管理法》第49条第一款所“禁止”的，第74条“明文”规定应怎样处罚，则按第74条前段规定“销售假药”给案件事实定性。

二、编写工作

案件调查终结报告由首部、正文和尾部三部分组成：

（一）首部

包括标题、案由、当事人基本情况。

1、标题。居中写“案件调查终结报告”作题。

2、案由。案由应按《药品监督行政执法文书规范》第九条规定书写。

3、当事人基本情况。依次写当事人名称全称、地址、联系电话。当事人是自然人应当依次写明姓名、性别、年龄、文化程度、身份证号码；当事人是法人或其他组织的按《营业执照》或《医疗机构执业许可证》登记的名称全称填写，同时，另行写法定代表人（负责人）的姓名、性别、年龄、民族、文化程度、身份证号码；若当事人委托授权处理的还应当写明受托人姓名、性别、年龄、民族、文化程度、单位、身份证号码、同当事人的关系。还应当写明当事人持有或应当持有未取得生产、经营、执业的证照名称；若持有应写明名称、编号、核准生产、经营、执业范围。对医疗机构还应当写明“营利性医疗机构”或“非营利性医疗机构”。

（二）正文

包括案件线索与来源、查证事实与主要证据、办案程序、处理意见四部分。

1、案件线索与来源。该部分应当写明什么时间什么途径（《药品监督行政处罚程序规定》第十三条规定的四种案源中之一）案件发生；初步查证的事实与证据；因何种违法嫌疑于何时立案调查。

2、查证事实与主要证据。该部分应当是应用所有证据论证所查事实存在与否和证据是否有证明力、证明什么的过程，是本文件的重点，应当详写。一是有多个事实要逐一运用相关证据分别论证，在每个事实论证清楚后列举出主要证据及证明什么的情况。二是要写明执法人员调查收集证据的工作过程，取得证据的时间、地点、方式、证据名称、数量、价值；当事人是否承认或有何辩称陈述，证明力及证明什么情况等，特别要写明查封、扣押、登记保存证据的情况。三是要运用“当事人”在调查、陈述申辩的“原话”论证事实，特别是“承认”语句。四是要写清当事人在稽查执法人员调查收集证据过程中是否配合，改正违法行为的状况。五是要写清楚无法查证、主要证据无法取得的事实的原因。

3、办案程序。该部分重点写明立案审批、调查取证等活动是否按照法律规定程序进行。特别要写明采取先行登记保存证据，查封扣押物品强制措施是否在法定期限内进行行政处理；是否履行告知义务，充分听取当事人陈述申辩；还要写明有无应当回避的稽查执法人员执法问题。

4、处理意见。该部分要正确地概括案件事实和准确地对案件提出处理意见。一般应当先对案件的全部事实进行综合归纳，然后引用有关法律法规（条、款、项、目）准确定性；同时，违法事实应写明对药械市场秩序、群众身体产生或可能产生的后果。再依据法律法规提出处理建议。应注意的事项有：一是对免除、减轻、从轻、从重情节的要提出事实依据和法律依据，事实依据应当同“查证事实与主要证据”部分的记述要相互对应。二是要引用法律法规条款的具体内容。如某某销售未标有效期的药品行为，应引用《药品管理法》第49条第三款第（一）项“未标有效期或涂改有效期的”按劣药论处的规定认定某某为销售劣药行为。三是对给予行政处罚的，应逐条写明，并做到条理清楚。

（三）尾部

承办案件稽查执法人员署名，注明制作报告的日期。

三、体会

撰写案件调查终结报告是每个稽查执法人员应当掌握的基本执法技能。写好案件调查终结报告不仅需要熟练地掌握专业法律法规知识，而且，还涉及运用法学理论知识、逻辑推理和一定的写作技巧等等。用撰写《案件调查终结报告》的形式科学地从实际出发总结稽查执法工作经验是十分必要的。这对提高稽查执法人员的综合素质、执法技术水平和办案质量都起着十分重要的作用。