志愿的公民社会可以做什么？

作者：贾西津 我们在思考公民社会与政府的边界时，通常的出发假设是：政府到底有能力做到什么?从而将该领域作为它的责任边界。不过，私人和半私人机构在历史上创造的辉煌说明，这个问题也可以反过来问，即：到底有哪些事情，是不需要政府也可以做到的?《志愿城市》一书基于大量的历史事实，提出了这个问题。

英国18-19世纪城市化的进程，在很大程度上是志愿发展的、未经政府规制的、私人主导和围绕私权契约的市场力量塑性的结果，市民的自治团体提供了各种现在看起来是政府提供的所谓公共产品。有人将之概况为非规划的、杂乱的、自由市场式的城市生长模式，它们产生了无统筹的住房和社区;不过研究表明，很多这些早期的住房和社区至今仍然完好地发挥着功能，而二战后政府主导设计的住房已经开始崩溃了。

自由市场、私人的营利和非营利机构，到底能做些什么呢?历史的研究表明，这些机制并非像我们以为的那么微不足道，在公共服务领域只能做些添砖加瓦的小事，做政府的补充、助手工作，它们在社会上的作用可以是非常显性的，甚至曾经是英国工业革命期间城市形成的主体力量，如此过程的结果是有序而非规划的城市化。

自由市场自发进行的城市规划。1740到1850年英国经历了一场人口大迁移和前所未有的城市生长，成为世界上第一个城市化的社会。英国城市化期间，工业大发展，住房和基础设施大量建设，所有这一切的进行并不是公共权威－－无论全国或地方政府 －－的作为，而是社会自身在没有规划没有规制的情况下进行的。没有公共建筑规制，没有区划，没有土地使用法，没有政府对住房和城市服务的直接参与，城市化过程是自然而然地发生的：地主通过中介人或开发商开发土地，并由建筑商承起了住房建设的责任，而最初的地主出于对地价和长远利益预期的激励，负起了提供公共基础设施的责任。此间对城市建设起规制作用的有两个基于大量产权博弈产生的机制，一个是议会的《私法》，另一个是对建筑使用加以限制的各种合同。尽管对这种非规划性的城市发展看法不一，但1740到1850年间英国的第一次城市化实践是值得关注的，它对“没有政府可以做什么”给出了一个实例。

私人提供的公共物品。人们通常假设私人在公共物品领域会失灵，但其实可以看到私人提供的各种公共物品的实例存在。私人提供的公共物品包括36教育、法律和秩序、基础设施、农业科研，乃至最典型的公共物品－－海上灯塔。自19世纪中叶，圣路易斯及其周边就有着广泛的私人拥有和保养的街道，19世纪末到20世纪初圣路易斯出现私人建设公共物品的浪潮，从大小街道到住房规划、绿化带、公园、辅助设施等，最初都是由私人引入和建成的。其机制，一方面是同一区域内各产权者基于保护地价价值所设立的产权用地限制契约，另一方面是极低的地产税收－－1%甚至0.4%－－给私人公共物品创造了需求和供给空间。1790年代到1830年代，在新英格兰和东海岸一代，如纽约、费城、新泽西、马里兰等地，大量私人高速公路的建设也是一个例子。

没有政府的法和秩序。集中的法律秩序是近代的现象。在10—11世纪欧洲，农业的大发展催生了更高的商业贸易水平和城市生长，为扩大国际贸易，全球体系的商业法开始演生，它们并非政府统一行为的结果，而是一个志愿产生、志愿裁定、志愿生效的过程。它之所以能够达成，其遵循的原则是：如果一个法律产生于所有参与者认可的公平的过程，那么其产生的法律便有效。商人们并建立了自己的法庭。

“警察”的发展过程类似。这个在当今被自然理解为国家政府组成部分的、承担维持社会秩序职责的公务角色，实际上创立于1750—1860年，期间维持治安和法律实施的理论与实践均发生了大的变化。直到18世纪后叶之前“警察”这个词含义广泛，泛指维持公共秩序、正义、法律、安全环境的责任;18世纪后叶 19世纪初“警察”的含义才狭义定位在政府的责任内。19世纪前英国的法律实施都是私人和社区的事，人们通过社区和私人检举协会实现这些责任。

福利国家以前的社会保障和服务－－强大的互助协会。20世纪社会保障成为一大话题，远在福利国家体系建立之前，互助性的协会如盛行于19世纪的美国“兄弟会”就担起了社会保障的责任。兄弟会与现代国家福利体制不同，它高度依赖于互为受益的原则。在19世纪到20世纪早期，互助社是英国和澳大利亚社会保障最重要的提供者。苏格兰最早的互助社成立于1555年，1910年会员6600万，澳大利亚1913年入社人口占到46%。1793年英国出台第一部有关互助社的法律。互助协会的最大特点是互益性，它设立不同等级，自我治理，民主参与决策，在疾病、死亡、老人、儿童等方面起到家庭互助作用;互助协会的社会保障与服务功能与国家计划的不同之处在于，它不仅是一个保障体系，而且是一种联络纽带、参与机制、社会网络，这是福利国家保障计划所不具备的社会功能。

教育是另一个例子。在国家提供基础教育以前，19世纪，英格兰、威尔士、美国的文化和就学了已达到90%以上。直到今天，英国、美国、印度等，私人教育都是非常发达的。私人教育的质量通常更高，管理更加具有参与性，它们不仅包括更加良好质量的基础教育，也包括优秀的高等教育。事实说明，教育并非是政府才能提供的公共物品。

志愿与社区自治。竞争性的社区治理和共同拥有的私人产权，大量的公民协会、邻里协会、物主协会，社会企业，法治契约，等等方法，都在自治性社区中发挥着重要作用。在英、美等城市化发达的国家，大量的城市社区都是自治性的，它们如同有机体的细胞单元，是城市公共治理的基础。社区自治和自下而上的政治秩序，支持了城市的发展。

概言之，没有政府的治理，无论在公共服务、社会保障，还是法律秩序，或者城市衍生、社区治理方面，都曾经真实地存在过，其传统或者模式本身，至今仍然支持着城市的发展。回溯历史，并不是为了回到过去或者复制古老的传统，而是需要认知到，在一定条件下，没有政府的治理，市场与私人所形成的公共秩序，是存在的。在那些被认为必然是“市场失灵”的地方，或许更应该考虑的是如何面对“市场挑战”;并应对 21世纪的志愿和自治行为予以更大的空间和信心。这对于发展中国家，在快速城市化的道路上而言，尤其重要。我们并不应天然假设，只要政府能够做的，唯一的发展思路就是让政府更好地尽到责任。大量的历史和现实告诉我们，市场、私人、志愿，同样在公共治理中，发挥不可忽视的作用。