重要13对预算单位银行账户审计的探讨

对预算单位银行账户审计的探讨 ■张洪泉一、预算单位在银行多头开户的原因目前一些预算单位在银行多头开户的原因是多方面的，除有关部门要求专款专存外，主要原因有以下几方面：（一）小团体利益作怪，是多头开户的直接原因改革最根本、最本质的问题是利益格局的调整。改革开放以来，我国对原有的利益格局进行了调整，改变了过去经济上以行政管理为主，财政上实行统收统支的格局。由于利益格局的变化，自８０年代以来，国家财政收入在国民收入中的比重呈不断下降的趋势，而部门和单位所掌握和使用的资金数量即呈不断上升的趋势。在国家政策规定的范围内，允许部门和单位有自身相对独立的局部利益。在允许部门和单位有独立经济利益的情况下，由于相应的措施不配套，或有关方面的工作跟不上，使小团体主义有所抬头。在一些地方，侵蚀国家利益的现象时有发生。特别是在拜金主义、享乐主义和极端个人主义的影响下，一些预算单位和个人，不顾党纪国法和财经纪律，通过在银行多头开户，逃避监督，将国家资金据为小集团所有。可见谋取小集团的私利，是预算单位在银行多头开户的直接经济原因。（二）各专业银行的不正当竞争，为多头开户提供了可乘之机自１９７９年以来，我国对金融体制进行了改革，目前已形成了以中国人民银行为中心、以各专业银行为主体，多种金融机构和金融形式并存的金融体系。通过金融体制改革，各专业银行在经营范围上，打破了垄断，出现了“工行下乡、农行进城、中行上岸，建行拆墙”的局面，形成了业务交叉和竞争的格局。在竞争的情况下，一个单位可以同时在几家银行开户。现在有的基层行还实行了承包制和岗位责任制，有的银行甚至还把存款指标分解给个人，并作为考核评比的指标，这更加剧了各银行之间的竞争。特别在银行机构发展快，网点过多，业务量又相对不足，出现了僧多粥少的局面。为了争业务，各家银行之间以及同一家银行的不同业务网点之间，展开了激烈的竞争。各家银行为了争取客户，多吸收存款，扩大经营范围，有的不择手段互相挖墙角。有的使用经济奖励的手段促使客户多开户，有的则迎合客户的一些不合理要求，不讲原则多头开户。另外，由于金融部门在办理各项信用结算时不及时，结算渠道不够畅通，使信用结算形式不便于客户业务工作的开展。客户为了方便业务需要多提现金，也是预算单位在银行多头开户的原因之一。（三）不正之风的蔓延，对多头开户起了推波助澜的作用当前，社会上的不之风还比较严重。有些单位在对外办理业务中，往往还要通过请客送礼疏通关系，打通关节。特别是少数大权在握的单位和个人，利用权力寻租，不给好处不办事，给了好处乱办事，更助长了请客送礼和行贿受贿之风的蔓延。而一些单位为了解决请客送礼的开支，逃避监督和约束，为了达到既能报销这些违规开支，又不受处罚，就在银行开设不合规帐户，转移财政性资金，然后从中开销。多头开户对一些单位来说，虽是一种被动的、不情愿的行为，但又是解决一些违规开支的办法。可见，不正之风也是促使预算单位在银行多头开户的重要原因。（四）执法不严，监督不力，使多头开户得不到及时纠正多头开户长期蔓延得不到纠正，一是执法不严。但目前一提到社会经济生活中存在的问题，有的同志往往强调法规不健全、不配套。其实法规的健全也是相对的。因为法律法规属于上层建筑的范畴，它是经济基础的产物，经济基础的不断发展，要求法律法规也要不断完善与之相适应。因此，在任何社会形态下，法律法规的滞后现象都是不可避免的。现在是有法律法规不健全、不配套的问题，但更严重的问题是有法不依，这才是一些问题长期得不到解决的重要原因。在财政资金和账户的管理方面，当前已有《预算法》、《银行法》、《财政机关总预算会计制度》、《银行开户管理办法》以及《国务院关于加强预算外资金管理的决定》等法律法规和制度。问题是当前有一种重立法、轻执法的倾向。虽然在账户的开设和管理上，有法可依，但有些单位仍在违规多头开户，不但没有受到追究和处罚，而且还有私利可图。这样其他单位就会竞相仿效，不执法的现象也就会增多。而这种现象一多，往往又形成法不责众的局面。最终会使各项法律法规仅停留在纸面上，难以在实际生活中得到贯彻执行。因此，要下大力抓好执法，真正做到有法必依，执法必严，违法必究。二是执法监督不力。要贯彻落实各项法律法规，抓好执法监督工作是重要环节。当前存在的问题是执法监督工作的力度不够，执法监督往往仅停留在宣传和教育上。由于执法监督的措施跟不上，即便有关部门下去检查执法工作，也往往停留在听汇报上，对一些不执法行为查处力度不够。如对银行账户的管理上，就存在执法监督不力，使违纪违规办理各项收支事项得不到查处。如有的单位把应上缴财政的上亿元国家财政资金不上缴，而存在商业银行收到利息几百万元设置小金库，就是因为执法监督工作跟不上，使问题得不到及时查处。三是管理体制上的原因。按照体制上的分工，国有金融机构由审计署审计，而地方单位在银行多头开户的不少，地方审计机关又无权审计国有金融机构，因此，地方预算单位在银行多头开户问题长期得不到揭露和解决。另外，由于对同级财政审计问题过去没有开展，对多头开户问题也不能及时发现和解决。（五）政策上存在缺陷现在许多地方都讲要自筹资金办公共事业。在办公共事业中，各级政府部门也倡导“三个一点”，即“上级出一点，地方出一点，群众出一点”。有的地方行政经费本来就紧张，而上级有关部门规定，一些公共建设项目，地方不落实配套资金上级就不拨款，这就促使一些地方财政部门，通过多头开户，转移、截留应上缴国家的财政资金而筹集地方资金，可见，政策上的缺陷也是造成多头开户的重要原因。另外，还有个金融政策的问题。按照规定金融机构要为客户保密，而有的金融机构借口为客户保密，不愿配合审计机关对预算单位银行账户的审计，这也不利于对预算单位银行多头开户问题的揭露和纠正。二、开展预算单位银行账户审计的对策（一）要主动争取各部门的配合和支持能否顺利地开展对预算单位银行账户的审计工作，不仅仅取决于我们审计机关内部的精心组织和人员的业务水平，还取决于有关部门的积极配合和大力支持。从目前的情况看，外部的配合还不那么令人满意。一是被审计单位对账户审计不那么积极配合。因其在财政资金的征管和使用中，存在这样或那样的问题，一旦开展对其银行账户审计，担心问题会被发现，要给予相应的处理和处罚，问题严重的还要给以党纪政纪处分，有的甚至还要受到法律的制裁。二是银行等金融机构不那么积极。在外部业务竞争激烈的情况下，一些银行单位更多考虑的是自身的利益，怕影响自身的业务发展。同时，他们在办理信贷业务中，由于也存在这样那样的问题，也不愿意暴露自身的短处。在这种情况下，　我们要在政府的支持下，积极做好预算单位和金融部门的工作，特别要做好有关部门、单位领导人的工作，使他们增强法纪观念，提高对账户审计的认识，积极支持和配合审计部门做好账户的审计工作。（二）要认真做好审计前的各项准备工作一要学习和熟悉与账户审计有关的法律法规，掌握预算单位银行账户的开设、管理和监督的有关原则、规定、审批程序、法律责任等，以便于账户审计工作的开展。二要搜集与被审计单位银行账户审计工作的有关资料。主要了解被审计单位财务收支状况、资金来源和分配渠道、有关业务处室工作分工情况、目前在银行开户情况以及有可能在银行有开户的部门，以便在下一步审计过程中作为审计重点。三要通知被审计单位作好自报账户的资料准备工作。要求被审计单位提供本单位及其各部门在各银行开设的所有账户及各账户资金余额资料。并要让被审计单位作出承诺，要提供全部账户，如不提供被查出，要从重处罚，并对其后果负责。（三）要认真做好自报账户的审查核对工作审计组要根据被审计单位提供的账户资料，以及自己掌握的有关资料，对账户进行审查核对。一要审查开户的合规性。二要审查各账户的收支是否真实合法合规，有无隐瞒、截留和转移、挪用财政性资金，有无乱支乱用等问题。（四）要注意发现线索，查出隐瞒的账户一是要根据自报线索，找出疑点，查出全部账户。如根据自报的资料与会计资料对照审查，通过账户名称、账户金额、对应关系等，发现线索，从而查出隐瞒的账户。二是要注意从被审计单位的实物购置过程中找出线索。如通过对购置小汽车、移动电话和所建的楼堂馆所等，审查账上有无反映，如账上无反映，则查其资金来源，就会查出隐瞒的账户及其小金库。三是要检查收、罚款票据及会计凭证，从中发现线索。如通过审查被审计单位的收、罚款收据，有收据账上无反映的要追查去向。四要清查库存现金，与会计账核对，发现差额找线索，查出隐瞒的账户。五是要注意召开好被审计单位有关人员的座谈会，也可以从中发现线索，查出隐瞒不报的账户。（五）突出重点，做到点面结合一是在账户审计中要抓住重点。要抓住重点线索、重点问题，进行重点审查，以求得重点突破。应把以下这些问题作为重点审查的对象：数额较大的收支款项及期末拨入，期末使用的资金；预算外资金；各种规费收入、罚没收入等。二是审计的面不能太窄。审计面过窄，既没有代表性，也会造成遗漏。审计过程中，对预算单位未经批准的开户、私设的过渡户、乱设专户，以及截留、转移财政收入、占压收入、公款私存、贪污私分、挥霍浪费等问题都要认真进行审查；对专业银行采取不正当手段，擅自为预算单位开户、转移截留、占用信贷资金等问题，也要认真进行审查。不仅要认真审查一级单位的账户，还要有重点地延伸审查一些二级、三级单位。对二、三级单位的延伸审计，主要审计与一级单位收支相关的重要往来资金，看其资金收支的真实性。（六）对被审计单位的重大问题，要深刻揭露，严肃查处１、凡查出通过隐瞒的账户，截留、转移收入、私设小金库、乱支乱用，要坚决揭露并要追回全部资金；２、对通过私设账户，中饱私囊、贪污犯罪的，要移交司法部门作严肃惩处；３、通过乱开账户，使国家和集体资产造成严重损失的，对单位负责人及直接责任人要追究其责任，必要时可向社会通报；４、对与储户串通，不坚持原则，乱开账户，情节严重的金融部门，要按照有关规定，给以必要的经济处罚。三、规范预算单位银行账户管理的建议（一）上级部门要抓好协调工作一是国务院要正式发文件并统一组织对预算单位账户审计工作，以改变目前力度不够的状况。二是各部门齐抓共管，形成合力。对多头开户的治理，不但应有审计、财政参加，还应有银行、经贸委和纪委等部门参加。（二）要加强法律法规的学习、增强法纪观念加强账户管理，首先要加强对账户管理有关的法律法规的学习。各级党政行政事业单位等预算单位，要结合“三五”普法教育，要认真组织所属人员、认真学习有关法律法规。当前还要继续学习好《预算法》、《税收征管法》、《银行开户管理办法》、《财政总预算会计制度》以及《国务院关于加强预算外资金管理的决定》等法律法规，增强法纪观念。在账户的开设以及财政性资金的管理和使用上，要严格执法，做到有法必依，执法必严，违法必究。特别是各级领导干部，要带头学法用法，要树立全局观念，反对和克服小团体主义。（三）要使账户审计制度化、规范化预算单位银行账户，是预算单位各项资金的载体和出入口，把账户管理好，控制好，就能有效地增加财政收入，减少支出，并保证各项收支的真实性和合法性，从而也能保证会计资料的真实性、合法性。因此，做好预算单位银行帐户审计工作，就能为同级财政审计创造良好的条件。因此，今后一是要从源头清理。重点清理好预算单位在各银行开立的账户，并防止边清理，边开户，前清后乱的问题出现。二是要把对预算单位账户审计列入审计工作的一项重要内容，并与各项专业审计有机地结合起来，并要使之制度化、规范化。（四）对账户管理，要体现严管重罚原则一是对账户开设和管理要严格。对银行帐户开设和管理，各预算单位和金融部门，要坚决按照有关规定办理，克服目前存在的管理松弛的现象。要认真贯彻执行银行开户许可证制度。凡是没有许可证的，一律不准开户。各家银行应对现有开户进行清理检查，根据不同情况作出相应处理：凡是符合开户条件而手续又不完备的原有账户，可以保留，但要规定在限期内补齐各种手续；凡是不符合开户规定的现有开户，则要一律限期撤销，并要将账户上的存款余额，转到相关的合法账户上去。二是应实行对开户单位编码和开户登记制度。对现有开户单位，人民银行应在对其进行资格审查的基础上，对符合开户条件的，在一定的地域范围内统一对储户进行编码，并发给储户编码证。储户凭编码证，根据工作需要相应开设一个或几个账户，但所开设的账户必须在编码证上予以登记。这样做既便于金融部门加强对账户的规范管理，遏制多头开户，又便于审计机关对账户的审计。三是对违纪违规的帐户给予重罚。审计中发现的违纪违规行为，要一查到底。要加大对违纪违规事项的查处力度，做到违规违法必究。不能大事化小，小事化了，更不能以补代罚或以罚代刑。凡是通过乱设的账户办理违纪违规收支事项的，要一律给予经济处罚。对那些性质严重，情节恶劣，屡查屡犯的单位，要按照有关规定从严处理，除依法没收违规收入以外，还要处以罚款，并对责任人作出党纪政纪处分。另外，还应建立举报制度。要发动群众，举报违纪开户和挥霍国家资金的违纪者，并对举报人给予奖励。（五）要严格执行信用结算制度，防止套取现金今后在各项经济活动中，要强制推行信用结算，严格控制以现金支付。对各储户，除定额内的工资和日常零星用款允许提取现金以外，其他一般性的业务结算，一律要通过银行转账结算，不得对外支付现金（包括支票、汇票等）。这样既可防止一些单位套取现金乱开支、造成财政性资金的损失浪费，又可减少市面上的货币流通量。为了推行信用结算，各金融部门对信用结算事项，要从速办理，要将有关款项及时转入相关单位的存款账户，不得压单拖延。对无正当原因，拖延办理的，要给予经济处罚。（六）要规范银行竞争，查处公款私存鉴于目前金融单位存在不规范竞争的现象，首先要对金融部门的内部竞争进行规范，要靠良好的服务，可靠的信誉争取客户。对不正当的竞争行为，要给予经济处罚，并追究当事者的责任。其次，要废除存款单项考核指标，也不得将指标下达给职工个人，以杜绝不讲原则拉存款的现象。对公款私存，要坚决查处。一是要发挥储蓄岗位的监督作用。银行除办理向个人账户转入正常的工资以外，不得办理向个人账户转入的其他公款。二是凡发现和查出客户将公款私存的，一律不计利息，并按照《商业银行法》，给予经济处罚。（七）要加强各种票据的管理目前由于财经纪律松弛，对各种票据管理不严，在一些地方假发票满天飞，使国家资金流失严重的局面，当前要加强对各类票据的管理。一是要控制各种票据的印刷，除国家指定的定点厂可印刷票据以外，其他印刷厂无特别批准，一律不准擅自印刷各种票据。二是要加强对票据使用的管理，有关部门要定期检查，并制定相应的管理制度。三是对利用假发票进行经济犯罪的犯罪分子，要严厉打击，决不手软。我们要通过对预算单位账户审计，查处在财政性资金征管和使用中的违纪违规行为，严肃财经纪律，规范资金管理，为廉政建设和经济发展作出新的贡献！（作者单位：省厅科研室）