公务员“隐形腐败”挑战福利改革(《人民论坛》 2007年第13期)

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公务员“隐形腐败”挑战福利改革
作者:■ 岳公正 苏海南 [2007-7-9]
旧体制的痕迹和影响还未消除，新体制尚未健全，这种体制性障碍必然使公务员福利制度及福利支出诸方面都存在欠缺，导致我国政府机关“泛福利”和“滥福利”现象的出现
公务员福利项目“过多过滥”
根据有关调研机构2004—2005年在11个省、直辖市对约2.6万名公务员进行的薪酬福利调查看，发现了不少问题：其一是福利项目设置数量过多过滥。在我国政府机关福利项目设置权限缺乏统一规制的背景下，仅以其中的福利性补贴类项目为例，多数政府机关至少设有七、八项福利性补贴，而一些单位的福利性补贴甚至会多达十几、二十几项。以中央国家机关某单位为例，仅通讯费一类补贴，该单位就设置了“住宅公务电话包干费”、“无线通讯工具补贴”、“通讯补贴”、“特殊通讯费”四个补贴项目。除国家规定的福利项目外，很多机关单位巧立名目安排大量补贴项目；其二是福利项目的名称设置不规范。福利项目设置名称上的一字之差，就有可能导致补贴范围的扩大或缩小，从而在福利项目设置环节造成混乱。
不少福利项目名实不符。一是公务员群体本来没有某方面的特殊需要，机关却以之为名设置了福利项目。在调研中发现，河南某部门，在当地并非一年四季都是雨季情况下，却常年按月发放“雨具费”。二是公务员群体存在某方面的特殊需要，但相应的福利项目设置却超出或不能充分满足其真实需要。举例来讲，调查资料显示北京市某区镇机关的处级公务员每月车补高达1300—1500元，几乎占其月基本工资的70％，补贴显然已超出其真实需要。三是福利项目设置还存在类别错位，有的名为工资性收入，实为福利项目；有的名为福利，实为工资性收入。这两种情况都属于福利设置的类别错位。
福利项目设置具有刚性，未能因时而变。调研中发现，一些基层政府机关至今仍然保留了“副食补贴”等上世纪90年代以前的福利项目，这与1993年公务员工资制度改革时关于“在调资的同时，明确要求对相关补贴进行冲销”的要求相违背。此外，诸如“菜篮子补贴”等一系列在公务员制度逐步建立过程中陆续出现的福利项目，相当部分也并未随着公务员几次调资而被调整并取消。这种刚性导致福利项目的设置只增不减，最终会引致福利泛滥、日益膨胀。
半公开、不公开的福利项目多。通过调研发现，我国公务员报酬中还存在大量难以统计的半公开和不公开福利项目。东部某省厅2005年春节发放过节物品的清单中的实物福利，其货币价值折算后要超出该厅公务员平均工资1—2倍，但这些支出大多不在其本单位福利支出中体现，而多在其下属单位的行政经费或其它预算外收入中列支，因而具有更大的隐蔽性。而这种情况在我国政府机关较为普遍。
与执行公务相关的职务消费性福利的设置更为隐性化。调研发现，政府机关所掌握的权力为职务消费性福利的转化和转嫁提供了宽阔的操作平台，各种各样的变通办法都可以使职务消费性福利项目的设置继续得到隐性保留。
上述福利项目设置上存在的问题直接导致我国政府机关“泛福利”和“滥福利”现象的出现。
“隐形腐败”需从体制上找原因
从深层原因看，由于我国尚处于经济体制转轨阶段，旧体制的痕迹和影响还未消除，新体制尚未健全，这种体制性障碍必然使公务员福利制度及福利支出诸方面都存在欠缺。从直接原因看，主要包括以下三个方面。
公务员福利法律法规体系尚不健全。一是法律需完善，《公务员法》刚出台，其作为公务员福利法律法规体系龙头法律作用还有待发挥，且本身有的条款尚待澄清；二是法规不完善，现有法规基本都是在《公务员法》出台前制定的，与《公务员法》不衔接、不一致、不适应；特别是还缺乏如何在政府预算中保证政府机关合理的行政经费包括福利费支出，如何逐步取消预算外收入的法规；三是政策文件滞后，不适应《公务员法》以及实际情况变化的需要，相互之间存在政出多门、依据含混、缺乏协调、内容重叠，甚至出现矛盾冲突的情况，且法律层次低，无法满足公务员福利制度及福利支出遇到的新情况需要。
法律法规和政策的不够统一规范，某些基本概念混淆，缺乏全面的科学依据，相互间缺乏协调和衔接，这是引发公务员福利方面诸多表层和深层次问题的重要基础性原因。
管理监控主体、措施、办法缺位、不到位。从外部监控主体看，各级人大代表是监控政府机关福利支出的主要外部主体。然而，我国各级人民代表大会与各级政府的关系还未理顺，各级人大代表的素质难以适应行使监控职权的要求。预算收支状况的审议和监控是一项专业性非常强的工作，而人大代表多数为非专业人士，专业知识的欠缺使其很难履行预算监控职责。从内部监控主体看，公务员福利基本是政府机关内部人自管，缺乏外部派驻人员的有力监控或借助外力的内部监控，因而难以形成有效的内部监控；从具体福利制度制定权限主体看，原来权力下放过多，现在尚未上收到位，导致出现多层次管理主体，分别多头自行制定具体福利制度，必然引发混乱。
其次是管理监控措施存在缺位、不到位。一是公共财政管理制度部分缺位，“不划足预算经费”的做法，实际上是一种默许各级政府机关“各显神通、自创财源、预算外运转”的制度，为预算外收支开了大门；二是预算外收支管理制度存在较大缺位，尽管我国各级行政机构发布了一系列预算外资金管理法规和制度，但其“脚疼医脚”的狭隘思路所带来的负面效应是制度设计者始料未及的。在操作中，许多合理性尚待商榷的政府收费在整顿后反而被固定化、合法化。仅在《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》中被“合法化”的预算外收入项目就达近百种。
再次是管理监控办法缺位、不到位。相关制度、工作等方面不衔接、不配套。目前公务员工资水平仍不高，尚难以符合公务员劳动付出及社会地位，在国民经济16大行业中仅排在第八位，容易诱发增加福利的冲动；与此同时，公务员的职位分析等人力资源基础管理工作尚未全面展开，难以正确确定公务员人员编制，从而造成不少地方在编制外使用了许多从事行政管理工作的人员，进而引发公共部门人员经费包括福利费用的大幅增长。（作者分别系清华大学公共管理学院管理科学与工程博士后、桂林电子科技大学管理学院硕士研究生导师；劳动和社会保障部劳动工资研究所所长）
实践传真
2006年山东清理规范了干部津贴补贴。省直部门和部分市实行“阳光福利”，把各种节日补贴由“暗补”变“明补”，对９７个违反公务员工资制度改革政策的单位进行了查处，有效遏制了滥发钱物现象。同时，山东继续清理整顿了党政机关事业单位违规建购干部职工住房，共纠正处理违规住房８２００多套，挽回经济损失３亿多元。领导干部超标准、超编制配备使用小汽车以及公款旅游、公款吃喝等问题，仍然是整治重点。
声  音
普通百姓:在我所认识的公务员中，他们哪一个与“穷、苦”沾边的？他们吃的是公家的，用的也是单位发放的超市购物券，至于别的福利数不胜数了。在一般人为刚刚住上像点样的房子而高兴时，公务员已经不满足于常住的房子，他们借贷来买新的房子。别以为借贷是容易的事情，要是没有能耐你能办到吗？一个普通百姓能轻易办到吗？
公务员：几乎在所有人的眼中,公务员都是工资高,福利好,不愁吃穿,不愁住房,不愁交通,也不愁养老。可是现实情况是怎样呢？我的工资一直都是2000元钱左右，是个既没职又没权的“刀笔小吏”，只能埋头干活，啥关系也没有，只能啃着那点死工资，天天在单位里熬着。我也要吃饭，也要穿衣，也要买房等等，我承认确实有一些公务员的隐形收入不少，但大部分公务员，特别是基层的公务员几乎没有任何油水。但是，他们却往往不被世人理解，也“沾贪官的光”，背上了“机关里没好人”的“黑锅”，这也是不公平的。
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