二十一世纪人才网---新加坡政府成本控制的主要途径及其启示

新加坡政府成本控制的主要途径及其启示

刘孋毅　陈　虎

    内容摘要：素以廉洁、高效、法治闻名的新加坡政府在成本控制的一些先进作法和措施不仅适应了本国国情，顺应了全球性的公共行政改革浪潮，更为正处于节约型、服务型政府建设中的我国政府提供了一些经验和启示。
    关键词：新加坡　政府成本　控制　
    作者简介：刘孋毅，北京武警指挥学院教师；陈虎，中国人民大学行政管理系博士生。

    正如企业家不能忽略产品的成本和收益一样，在市场意识和成本意识逐步强化的今天，政府成本问题也越来越多地受到了人们的关注。政府成本，是指政府在进行公共管理和提供公共服务的过程中所花费的各种费用的总和，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失。一般可以将政府成本划分为有形成本（也叫显性成本）和无形成本（隐性成本）两大类。科斯曾指出:“政府的行政机制本身并非不要成本，实际上有时它的成本大得惊人。”［1］因此，要想减少财政支出，提高行政效率，树立政府形象，促进廉政建设，就必须严格控制政府成本。萨缪尔森也曾经说过:“政府的支出能够以两个相当不同的方式加以缩减。第一，人们可以使他们政府活动的效率更高。他们可以杜绝贪污浪费并且要求计划性以及较高的行政效率。第二，人们也可以改变政府的规模，通过削减政府的许多既有的职能而减少公共支出。”［2］据此，世界各国政府纷纷采取各种手段和措施来降低行政成本，在众多国家中，新加坡的一些做法因其成效显著而倍受世人瞩目。
    一、新加坡政府成本控制的主要途径
    从1995年5月新加坡推出了“公共服务21计划”开始，新加坡以减少政府成本为主要目标的改革重点集中在三个方向。一是在保持经济政策正确的前提下，坚持把重点放在制度改革上，即机构的简化、公务员的高效和廉政，从制度刚性上控制行政成本的增长，最大限度地减少有形成本；二是加入全球性的政府重组运动中，引进市场机制，根据其机构特点循序渐进、不断深化，使政府卸下沉重的财政包袱。三是构建电子政府并在相应的行政程序和办事原则方面进行创新，以减少政府运行成本。具体来说，主要有以下的政策和措施：
    1、用制度刚性控制政府有形成本的增长
    政府有形成本指的是政府为了维持正常的管理工作和提供公共服务所支付的所有费用，它可以在政府财政预算中列出，相当于政府行政管理费用，具有计量性高、刚性强、可控制的弹性小等特点。在新加坡行政成本控制过程中，对政府有形成本的控制主要是利用制度刚性、通过以下途径进行的：
    （1）法定机构的重组。法定机构是新加坡公共部门的一种特殊形式，在职能上有两重性，一方面具有提供公共服务的运作职能，另一方面又代表政府实施行业监管；在运作上既有行政机构的公共特征，又采用企业化动作，进行独立经济核算。在新加坡公共行政改革过程中，把法定机构重组作为一个重头戏，并沿着职能分流、机构归并、企业化的方向递进。新加坡政府把法定机构中可以实现市场化、商业性的服务与体现政府管制的部分职能清楚地剥离开来。一些比较适宜市场化的行为，按照市场经济规律运作，但政府管制则理所当然掌握在政府手里。例如将新加坡电信局一分为二，分别成立新加坡电信集团和新加坡电信管理局，前者作为垄断性公共物品的提供者，实行企业化的运作机制，而后者的功能定位就是代表政府行使行业管理。
    （2）政府机构的归并与新设。新加坡政府机构的调整包括对原有机构实施归并或建立新的法定机构。例如，原新加坡土地局、属于律政部的土地系统辅助处、新加坡土地注册局和测量部门等四个单位的服务对象基本相同，在2001年这之合并为新加坡土地管理局，这样就避免了“多管齐下”的现象。同时，为了适应社会经济的发展而设立一些新的法定机构，如新组建了知识产权局，把知识产权上升为国家重要的战略资源的地位，从而减少政府机构重叠［3］。
    2、重新调整政府与市场，政府与企业，政府与社会的关系，以使政府御下沉重的财政包袱
    首先，法定机构企业化。法定机构主要是某些特定的垄断性公共物品的提供者，兼有公共性和市场性的特征。法定机构的企业化改革是分步实施的，第一步是分阶段或分部门实现业务的企业化运作，使其更具企业精神，增强对市场的反应灵敏度。如裕廊集团自2000年起开始筹划部分业务企业化，并采取了一系列相应措施，其所下属的裕廊码头在2001年第一季度把属下JTC国际公司的房地产业务与“业开置地”实现了合并；在2001年第二季度，该集团的技术服务部门又与裕廊集团的子公司—JTC国际公司的咨询部合并，也实现了业务经营企业化；第二步则是最终实现民营化。如新加坡公用事业局改组为新加坡公用事业集团，完全实现了民营化［4］。
    其次，管理合同化。管理合同化是减少公共服务成本的一种基本形式，是指政府确定某种公共服务项目的数量和质量标准，以契约外包或竞争招标等方式，发包给非营利机构或企业，承包方按照契约要求提供公共服务，政府方则必须承诺购买承包商提供的公共物品并检验其绩效。管理合同化的主要目的是“政府的全部工作都应该采取某种形式的竞标，以便让私人部门也有机会投标，从而使成本更低地完成这些工作”。新加坡贸工部是政府部门中最先采用管理合同的。2000年，贸工部对裕廊集团(前身称裕廊镇管理局)、国家科技局及经济发展局等三个法定机构，试用了革新的管理合同系统。如果说，新加坡独特的法定机构设立的本身是政府成本市场化控制的一种初级形态，那么，管理合同化实际上是对政府成本的第二次市场化改革。
    3、降低腐败造成的无形成本，使无形成本有形化，减少暗箱操作，树立阳光政府形象
    政府无形成本指的是由政府的决策失误、政府工作效率低下及政府官员的腐败而引发的直接或间接的损失。相对于政府的有形成本而言，这种成本具有隐蔽性，是一种不会带来正面效用的成本，同时又难以准确地计量。但无形成本可控制的弹性较大，政府管理模式有些许改变，就能对无形政府成本带来很大的影响。新加坡政府在成本管理工作方面虽没有明确的政府成本管理计划，但各届政府在其日常的政府工作中始终把提高政府的工作效率，降低政府的运行成本作为自身工作的一个目标。新加坡在政府管理中大胆采用了“高薪养廉”和“电子政府”等一系列方式，用高昂的投入换取政府工作的高质高效，结果表明，这些手段对降低政府的无形成本而言是行之有效的。
    （1）用“高薪”造就廉洁政府。新加坡是当今世界典刑的“高薪养廉型”政府。新加坡政府部门的工资水平在本国的各行业中高居前位，同时，新加坡还采取公务员每隔几年便大幅度加薪的做法。从政府成本角度来看，新加坡政府的高薪必然造成政府有形成本的增大，但“高薪”降低了政府官员贪污腐败的可能性，减少了腐败引发的无形成本。在新加坡政府治理腐败的“法宝”中，公务员的“高薪’，起到了重要作用。2002年8月国际非政府组织公布对102个国家和地区进行的调查结果显示，在廉政国家的排位中，新加坡列第5位，新加坡己经成为举世公认的成功地将腐败抑制在最低限度的国家之。运用“高薪”使得新加坡政府既是世界上最昂贵的政府，但同时也被称为“最廉洁、最称职”的政府。这足以说明“高薪”物有所值，也确实可以成为降低政府无形成本的有效手段。
    （2）以“电子政府”降低政府运行成本。当世界上其他各国正在为政府部门设立网站而努力的时候，“电子政府”在新加坡早己不是什么新鲜名词了。新加坡从1981年起就开始发展电子政府，经过多年的努力，新加坡在电子政府建设方面被认为是世界上最发达的国家之一，在服务的深度上位居全球第一。“电子政府”既可以降低以办公费用为表现的有形政府开支，同时因为“电子政府”大大提高了政府的工作效率而降低政府无形成本的作用也十分显著。例如新加坡生产力和标准局通过“电子政府”对中小企业技能发展基金的审批事物进行重组后，审批周期从原来的42天缩短到5天，对产品的测试也从以前的22天缩短到10天。新加坡在2000年进行了第四次人口普查，由于借助互联网和新的人口统计计算机系统，仅动用了600名工作人员，花费2400万新元。如果按照传统的人工普查办法，至少需要动用6000名统计工作人员，花费7000万新元。从中就可以看出，虽然新加坡为构造“电子政府”，有个较大的投入，但由电子政府而带来的政府有形成本和无形成本的降低远远大于为此所投入的费用。
    4、提高政府公共决策水准以减少决策失误导致的机会成本
    失误决策的当事者终会离去，但决策失误的苦果却要由整个社会成员来品尝。新加坡通过一系列政策吸引优秀人才加入公务员队伍从事政府管理工作，在公开透明的舆论和国民压力下，优秀公务员组成的政府集团非常谨慎地做出决策，这就使新加坡政府在运作过程中因公共决策失误而转嫁给国民的无形成本非常少，减少了决策的机会成本。
通过上述一系列措施，新加坡的政府成本得到有效的控制，1996年～2000年新加坡公共服务支出占财政支出的比例分别为9.2%，16.2%，6.3%，7.5%，4.1%［5］，仅就从这一项上来看，新加坡的政府成本改革就已交出了出色的答卷。
    二、新加坡政府成本控制对我国政府成本管理工作的启示
    在政府公共管理中引入政府成本的概念，要求政府尽量控制成本从而使政府物有所值乃至物超所值。新加坡的经验有许多引人深思之处。新加坡政府被称为世界上最贵的政府，但同时又被称为最清洁、最高效、效益成本比最高的政府。新加坡政府集中了一批精英人才，在赋予高薪的同时辅以严格的反贪措施，这种精英政府有利于减少决策失误，提高了政府绩效，而严惩腐败又降低了政府无形成本从而使政府物有所信，新加坡国民接受了这种政府成本控制措施并通过大选赋予其合法性。我国政府在成本的管理和控制过程中，可根据我国的国情选择借鉴新加坡政府在政府成本控制中的成功经验，以降低我国的政府成本。具体来说，主要表现在以下几个方面：
    1、在强化政府成本管理意识的同时更注重政府无形成本管理的意识
    在人们的政府成本管理工作中，人们过多地将注意力放在了有形的政府开支上，对无形成本管理的重视不够。要想取得政府无形成本管理的良好效果，需要各级政府一致的重视，将这项工作作为提高执政能力的项重要工作来抓。各级政府对于自身的每个决策、措施，都要自觉地从成本与收益的角度去衡量取舍，努力降低执政成本，提高政府收益。各级政府的齐抓共管和高度重视是做好政府无形成本管理工作的重要前提。
    2、要努力提高政府公共决策的水平
    在过去的25年里，中国创造了国内生产总值年均增长超过8%的世界奇迹，但与此同时，由于政府对环境问题的忽视而造成的些决策上的失误，使得我国在环境方而付出了巨大代价。建立绿色GDP对政府的决策水平提出了更高的要求。要降低由于政府决策失误造成的政府成本不但要求政府引入高索质的人才加入公务员队伍，还要特别注意在政府决策时充分发扬民主，广泛听取来自社会公众的声音，综合考虑得失，仔细衡量效益和成本的关系，审慎行事。
    3、要大力推进电子政务建设以提高政府行政效率
    在对政府有个既定的投入之后，政府行政效率高低与政府成本成反比。我国政府应借鉴新加坡政府构建“电子政府”的做法，切实做好电子政府的建设工作，以此为工具提高政府工作的效率，不要让这项工作仅仅成为追赶时髦的表面工作。
    4、加强政府官员的廉政建设，严惩贪污腐败
    政府官员的贪污腐败带给政府的损失是双重的：一方面会增加政府的有形成本，例如公共采购的多余支付;另一方面是因此而引发的无形成本，主要表现为转嫁给社会的损失，例如“豆腐渣”工程对人民生命财产造成的损失，官员腐败损害政府形象造成民众对政府的信任危机等等。尽管胡鞍钢的项研究初步估计中国20世纪90年代后期因腐败造成的损失每年高达9875－12570亿元，占全国GDP总量的13.2%－16.8%［6］。但是在绝大多数情况下由腐败引发的无形成本是难以准确计算的。从古今中外的政治实践来看，在任何一个社会，要想使腐败的成本降为零，这是完全不叫能的。但政府领导人必须有清除腐败的诚意和决心，要依法治国，对贪赃枉法者施以重罚，这些做法可以减轻一个国家腐败的程度。我国是以共产党为领导的社会主义国家，当前的国情决定了不宜直接采用新加坡高薪养廉的方式，但像目前这样与企业同类人员相比公务员工资明显偏低的状况，则有可能在一些意志不坚的公务员中导致腐败的产生。虽然，高薪末必一定就可以带来廉洁，但新加坡的这做法的确使政府总体的运行成本有所降低，留住了高索质人才，杜绝腐败的产生，的确也对我国政府廉政建设起到了一定的启发作用。
    市场经济所需要的政府应该精干、高效和廉洁，在政府管理工作中引入政府成本管理的概念有助于更好地实现政府的这些目标。新加坡控制政府成本的做法有许多发人深思之处，看似高昂的投入换来的是政府无形成本的大幅降低，从成本收益比来看这种做法是十分值得的。事实上，新加坡政府是通过有形成本的支出使无形成本有形化，从而更有利于政府成本的控制管理及收益的计量。我国政府在成本管理的工作中可以借鉴新加坡的做法，并结合国家的实际情况大胆进行实践，重视政府无形成本管理工作，并将这一工作归入可持续发展的战略高度上，力求政府成本的逐步降低，这样才能从真止意义上建设一个精干、高效、廉洁、具有国际竞争力的政府。

参考文献：
［1］［美］R•科斯等，财产权利与制度变迁（中译本）［M］，上海：上海人民出版社1994年版，22页。
［2］［美］萨缪尔森，经济学［M］，上海：商务印书出版社1988年版，176页。
［3］三法定机构试用管理合同系统［N］，联合早报，2001-11-15.
［4］会共医保服务不能重利汇［N］，联合早报，2001-03-12
［5］世界银行政策调研报告，东亚奇迹――经济增长与公共政策〔中文版〕［M］北京：中国则政经济出版社1995，123页
［6］胡鞍钢，过勇，转型期防治腐败的综合战略与制度设计[J]，管理世界，2001, ( 6).