加快科学发展步伐，着力推进我县城镇化

——关于石门县城镇化建设的调查思考与建议
石门县政协课题组
城镇化是世界经济社会发展的一种历史性潮流。为了顺应世界历史潮流，党的十六大提出了在我国实施城镇化战略，党的十七大提出“全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务”，把城镇化放在了“五化”的中心位置。当前随着我国经济的持续快速发展，城镇化进入了加速发展阶段。如何跟紧形势，抓住机遇，顺应工业化推动城镇化发展的历史潮流，加快我县城镇化发展进程，推动我县经济社会又好又快发展，已成为我县当前和今后发展战略思考的重大课题，为了县委、政府科学决策，稳步推进我县的城镇化建设，根据县委的安排，县政协组成课题组，通过会同相关部门深入调研，现就我县城镇化建设发展问题，提出如下思考与建议，供县委政府参考。
一、充分认识推进城镇化建设发展的重大意义
城镇化作为经济社会发展的一种社会发展现象，既是社会物质文明的体现，也是社会精神文明前进的动力。加快城镇化建设具有重要的现实意见和深远的历史意义，是实现共同富裕和全面建设小康社会的重要途径。加快我县城镇化建设进程，我们首先必须搞清什么是城镇化和加速城镇化建设的意义。
（一）何谓城镇化。
1、城镇化的基本涵义。所谓城镇化就是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程，表现为人口向城市的集中以及城市的数量的地曾加，规模的扩大和城市现代化水平的提高，是社会经济结构发生根本性变革并获得巨大发展的空间表现。简言之，城镇化就是指农村人口不断向城镇转移。第二、第三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程，这一历史过程包括四个方面：第一，城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；第二，城镇化是第二、第三产业向城镇聚集的过程；第三，城镇化是地域性质转化的过程；第四，城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。
2、城镇化的本质特征。城镇化的本质特征主要表现在三个方面：第一，农村人口在空间上的转换；第二，非农产业向城镇聚集；第三，农业劳力向非农业劳动力转移。城镇化的本质特征反映出城镇化的核心是人口的就业结构，经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。
（二）实施城镇化发展战略的现实意义和历史意义。
一是城镇化是经济社会发展的必然趋势。城市和城镇的出现及不断地扩张发展，是一种历史现象和趋势，是人类历史长河中文明与进步的发展产物，也是社会经济发展的重要标志和人类社会文明的象征。城镇化是人类社会发展的必然潮流，是经济发展到一定历史阶段必然产生的规律性趋势，是任何国家经济和社会发展中不可逾越的历史阶段。
二是城镇化是工业化和现代化的重要标志。从世界城镇化的历史进程中可以发现，城镇化在工业革命之前的进展一直非常缓慢，始终徘徊在3％左右，而世界开始进入以蒸汽机为标志的工业化时代，生产技术的进步和生产方式的转变，大工业体系的形成，使原有分散和落后的手工业生产和农业为主体的乡村经济发生了性质和地域上的变化，人类的生产活动和居住活动开始不断向城市集中，推动了世界城镇化进程。可以说城镇化与经济发展有着十分密切的关系，如果没有工业化，就不可能出现城镇化，城镇化是工业化和现代化的重要标志。
2、实施城镇化战略，是解决“三农”问题的根本出路。
一是只有加快城镇化，才能解决农村剩余劳动力出路问题。推进城镇化，可以把大量的农业剩余劳动力从有限的土地资源中解脱出来，为他们创造稳定的非农就业机会和新的生活空间，一部分农民在进城后变成“市民”，在城镇购房生活，既可直接带动建筑、建材、轻工、家电、装饰等相关产业的发展，又能加快城镇交通、供水、供电、通信、文化娱乐设施等基础设施的建设，加快城镇化建设的进程。
二是只有加快城镇化，才能提高农民收入。一方面，大量农民转移城镇后，彻底割断了同土地的“脐带”，缓解了农村人多地少的矛盾，土地通过流转向种田能手集中，规模经营，提高生产效率，增加农民收入。另一方面，转移到城镇从事二、三产业的农民成为农副产品的购买者，可以扩大农副产品的需求量，有利于解决当前农产品需求不旺，农副产品“卖难、价低”等问题。再一方面，由于农民能够得到充分就业，来自二、三产业的收入增加，有效拓宽了，农民增收渠道。
三是只有加快城镇化，才能为乡镇企业发展和产业聚集提供更为广阔的舞台。推动城镇化，可以将分散的乡镇企业向交通方便、基础设施完善的城镇适当集中，充分发挥城镇的聚集效应，推动农村经济增长方式由粗放型向集约型转变，从而提高企业经济效益、社会效益和生态效益。
3、实施城镇化战略，是发展第三产业，缓解就业压力的有效途径。
一是推进城镇化是扩大内需，拉动经济持续增长的重要力量。扩大内需是我国经济发展的战略方针和基本立足点。促进消费特别是农村消费是扩大国内需求的重要方面。目前我国国内需求不足的一个重要原因就是农民消费不足加快城镇化进程，有序引导农民进入城镇，其生活消费将由自给、半自给消费变为商品消费，可以直接带动最终消费需求。大量农民进城可直接刺激包括人们衣、食、住、行、文化、教育、卫生等社会公共事业的需求，大大拓展了第三产业的发展空间。
二是城镇化是缓解就业压力的有效途径。就业是民生之本，关乎国家稳定。扩大就业是我国当前和今后很长一个时期的一项重要任务。加快城镇化进程，必须扩大第二产业和第三产业的发展空间，创造新的就业机会，不仅有利于增加城镇人口就业，而且可以吸纳众多的农村人口就业，降低农业人口盲目涌入城镇的风险和成本。同时，城镇化的发展将带动建筑业及其他相关产业的发展，拓宽就业渠道，直接增加就业机会。
4、实施城镇化战略，是促进区域经济社会整体联动发展的重要举措。工业化推动城镇化发展，城镇化发展带来的经济产业聚集效应和人口聚集效应，必将促进经济社会的又好又快发展。
一是通过城镇化战略，能够充分发挥中心城市对经济社会发展的重要推动作用。城镇化建设中，中心城市的发展对区域经济的发展具有十分重要的导向和支撑作用。在工业化的过程中，通过中心城市的龙头和枢纽地位的带动作用和辐射扩散作用，推动周边区域的发展，可实现城乡互动和融合发展。
二是地理中心城市的带动作用，可以促进城乡一体化发展。中心城市功能的不断完善，必将带动辐射周边农村小城镇的发展，加快广大农村的城镇化进程，从而使小城镇形成与中心城市互补的城镇网络，由此推进经济社会的快速发展。
总之，实施城镇化战略，走中国特色的城镇化道路，是本世纪我国经济社会发展的重大课题，是全面建设小康社会的必需，也是我国本世纪中叶基本实现现代化必须完成的历史任务。
二、客观评价我县城镇化建设发展现况
（一）全县基本概况
石门县位于湖南北部，湘鄂边陲、澧水中游，县辖国土面积3973平方公里，下辖11个镇、8个乡、5个农林场，2008年年末总人口68.53万人，常住人59.60万人。总人口中城镇人口18.55万人，全县城镇化率27.07％。县城总面积120平方公里，县城建成区面积25平方公里，县城人口11.6万人。2008年，全县生产总值76.67亿元，其中一产业增加值20.2亿元，工业增加值28.2亿元，三产业增加值28.3亿元，财政一般预算收入2.97亿元。全县城镇居民年人均可支配收入12623.1元，农村居民人均纯收入3830元，城镇居民人均住房使用面积40.0平方米，农村居民人均住房面积46.2平方米。石门县县城荣获全国文明示范城镇、国家卫生县城、全国文明县城称号。子良乡、壶瓶山镇被评为“全国环境优美乡镇”，太平镇荣获全国“创建文明村镇工作先进村镇”。
（二）我县城镇化发展过程
我县是一个低度城镇化的县，城镇化建设起步晚，总体水平低，发展滞后，城镇化进程缓慢。
1、城镇化缓慢发展的60年。建国60年来，我县城镇化发展经历了三个艰难的发展阶段。
一是艰难起步阶段（1950—1960年）。这个阶段我县城镇化的发展处于酝酿阶段，此时期产业结构不合理，农轻重比例不协调，由于是建国初期，国家较多的注重强度的积累方式而忽视城镇的基础设施建设，城镇化发展履步维艰。1950年全县城镇人口为6000人，只占人口总数的1.58％，到1960年，全县城镇人口发展到33510人，占总人口的7.76％。
二是动荡倒退阶段（1961—1978）。这个阶段由于此时期国家政策不稳定，以及农业上诸多失误，特别是1966—1976年，正是我国“文化大革命时期”，整个国家陷入混乱，生产停滞，城镇化水平倒退。1961年压缩职工，至1965年全县城镇人口减少14173人，城镇人口只有19733人，只占总人口的4.04％。1968年下放城镇居民，到1969年城镇人口减少至17042人，只占人口总数的3.13％，比1966年倒退了4.63个百分点。到1978年全县城镇人口才增至36414人，城镇化率还只有5.69％。
三是缓慢发展阶段（1979—2008年）。这个阶段由于下放人口陆续返移城镇，特别是1984年增设新关、官渡桥、夏家巷、皂角市、泥沙、易家渡、维新场7个镇，城镇人口逐步缓慢增加。1985年全县城镇人口增加到59725人，占总人口的9.11％。1989年全县城镇人口为66730人，城镇化水平达到9.90％。1989年全县划为7区、43乡（其中9个镇），乡镇从数量上规模扩张，加速了城镇人口数。1995年全县实行撤区并乡划为10个镇9个乡，2002年底全县重点镇增至11个，乡减少至8个，包括东山峰农场，农林场增至5个。建制镇和一般乡、农林场的建设扩张，2005年全县城镇化率达到23％，到2008年末，全县城镇人口达18.55万人，城镇化率达27.07％。
2、低度的城镇化发展水平。
一是城镇化总体水平低，发展速度缓慢。我县城镇化水平到2008年底为27.07％，这是一个很低的发展水平。从1950年的1.58％到2008年的27.07％，近60年发展速度缓慢。从1950年到1978年的28年，我县城镇化率只达到5.69％，年均增加只有0.2％个百分点。改革开放以来的30年我县的城镇化也只提高21.38个百分点，年均增加也只有0.71个百分点，2006年—2008年三年提高了4.07个百分点，年均增长1.36个百分点。我县“十一五”规划目标到2010年县城人口达20万人，全县城镇化率达35％。到2010年包括09年只有2年，还有7.93个百分点的任务，可能难以达到预期规划目标。总体上说，我县的城镇化发展的速度是缓慢的，水平是低度的。
二是我县城镇化水平与国家、省、市的城镇化发展水平差距之大。全国2008年城镇化水平为45.7％，湖南省为42.14％，常德市为37.02％，而我县2008年城镇化率低于全国水平18.63个百分点，低于全省水平15.07个百分点，低于全市水平9.95个百分点，可见差距大。同时与常德市区县（市）城镇化发展水平也存在很大差距，我县城镇化水平只与桃源县持平，低于鼎城、津市、安乡、澧县、临澧和汉寿。更感惭愧的是，我县城镇化水平还低于我国西部地区城镇化水平27.7％的0.63个百分点。
（二）改革开放以来我县城镇化发展的成就
我县城镇化发展，在1978年前，推进速度慢，发展水平低，但改革开放以来，在中央政策的指导下，通过县委县政府率全县人民共同努力，我县城镇化建设现在与过去比，还是取得了令人瞩目的成就。
1、城镇化发展布局逐步完善。改革开放以来，通过科学规划、合理布局，我县城镇化发展体系正在逐步完善。
一是正在形成“一个中心、三条轴线”城镇体系布局。即：以县城为中心，以S303、S304省道和X021县道为主轴线，以易家渡、二都、新关、皂市、夹山、蒙泉、磨市、太平、维新、壶瓶山为次轴线的城镇体系空间布局。
二是正在形成“城乡一体”三级城镇发展体系。即：以楚江镇为中心，以易家渡、二都、新关、蒙泉、夹山、皂市、太平、壶瓶山、南北镇为重点镇，以新铺、白云、磨市、雁池、维新、所市、罗坪、三圣、子良等一般乡镇为补充的三级城镇发展体系。
三是县城的城镇化发展功能日渐显现。通过近些年的发展，石门县城正在形成“一城三区”（老城区、东城区和宝峰经济开发区）和“一心一环”（以楚江镇为中心，易家渡、二都、新关为一环的中心经济圈城镇化发展格局。县城的快速扩张发展，推动重点镇发展，带动一般乡镇建设，城镇化发展对全县经济社会发展的辐射功能逐步增强。
2、城镇基础设施建设得到显著加强。
一是交通运输条件逐步改观。洛湛铁路、焦柳铁路、长石铁路在石门交汇，铁路交通枢纽优势明显。建设中的S303、S304和X021升级改造公路从东到西从南向北横贯全县全境，通往北京、上海、武汉、长沙、广州、深圳、柳州、宜昌、常德等等大中城市交通便利。目前，全县公路总长3574公里，以县城为枢纽，辐射周边县（市），连接全县19个乡镇的交通网络已经形成。
二是居民生活条件逐步解决。电力实现了乡乡通、村村通，城镇自来水供应已达100％，县城管道燃气覆盖面日益扩大。
三是信息基础设施逐步完善。2008年末，全县固定电话用户达到14.8万户，电话普及率为每百人42部，移动电话用户13.7万户，互联网用户20412户，实现了乡镇通手机，信号全覆盖。广播综合人口覆盖率达98.6％，电视综合人口覆盖率96.4％。
3、经济发展和城镇化发展的相互作用明显。
一是经济发展对城镇化发展的支撑得到增强。2008年，全县生产总值达到76.7亿元，比上年增长11.3％，“十一五”期间，经济年均增长11％。，三次产业结构发展为26.3:36.8:36.9，初步形成电力、建材、磷化工、矽砂（石膏）、机械制造、房地产开发、农产品加工等产业体系，城镇服务业发展迅速，城镇化发展的经济支撑不断增强。
二是城镇化对经济社会发展的促进作用日趋明显。目前，全县GDP的60％左右，工业增加值的70％，第三产业的70％左右都来自于城镇。
4、城镇化发展的质量管理受到重视和加强。县城“一城三区”的总体控制规划和19个乡镇的总体规划修编基本完成，城镇化发展正在走上规划有序、科学发展的道路。县城中心城镇、重点乡镇和一般乡镇集镇的街道硬化、供水、亮化及垃圾处理正在日益完善，作为全县中心城镇的县城，通过多年的建设管理、文明创建、城市街道的硬化、绿化、亮化、美化不断完善；商业服务、文化服务、教育卫生服务、交通服务、社区管理服务、殡葬服务、安全服务及劳动就业与社会保障体系日渐配套，城市的污水处理工程正在建设之中。
三、正视我县城镇化建设存在的主要问题
据调查了解，在我县近些年城镇化推进过程中，存在诸多与发展不相适应和不协调的问题，严重制约我县经济社会发展和城镇化发展。
（一）经济滞后，城镇发展缺乏拉动力。
1、县域经济总量弱小、城镇发展欠缺经济实力。城镇化发展动力主要靠经济。改革开放以来，我县县域经济的发展总体上来看，既有速度也有质量，在全省全市都有位置，但总量小，2008年，我县生产总值76.7亿元，而全县有68.53万人口，人均生产总值只有11197元，不足全国人均水平的一半。由于人口多，经济总量小，对全县城镇化发展的经济拉动乏力。
2、工业经济基础不牢，城镇发展缺乏产业支撑。城镇化依赖于产业聚集的工业化，我县的三次产业结构尽管这几年正在发生重大变化，但我县仍然是一个农业大县，工业虽有很大的发展，还没有实现工业化，经济产业在城镇的聚集还远远没有形成。作为全县中心城镇的县城，工业基础仍很薄弱，科学创新能力低，产业聚集的功能不完善，产业链条短，还没有形成在全国全省知名的品牌产品，结构性矛盾明显。虽电力、建材、化肥化工已形成一定规模，但这些产业大都属于能源和资源的高耗产业，对资源的节约和环境的保护及城镇化可持续发展有一定影响，且不能有效带动一产业转移和三产业的发展。而低碳经济主导产业集群还没有形成，严重制约农村富裕劳动力向城镇的转移。
3、农村经济整体脆弱，无力支撑乡镇规模发展。由于我县国土辽阔，皂市以上的12个乡镇大部分地处湖南与湖北交界的湘鄂西边缘，西北部与东部海拔相对高差2056.7米，地理环境恶劣，经济发展的自然条件较差，经济收入主要来源于分散经营的柑桔、茶叶、高山蔬菜、畜牧、水稻等农产品，附加值级低，市场经济发展空间受到制约，农业产业化水平低，远离农业现代化，农业经济的产业升级、结构调整及产业转移还十分困难，农村经济的脆弱难以形成小城镇发展的经济支撑。
（二）建设滞后，城镇基础缺乏聚集力。
由于受经济实力和工作力度的影响，全县包括县城、城镇建设普遍滞后。前几年，我县争创全国卫生县城和全国文明县城工作力度大，一时凸显优势，而近些年来，外地和兄弟县（市）实施弯道超车战略，经济和城镇化发展突飞猛进，势头强劲，我县与外地比，全县城镇化发展及县城的发展已凸显落后和差距。
1、县城基础设施建设严重滞后。
一是城区交通建设严重滞后。县城主城区路网结构不合理，澧阳大道、沿河大道路面狭窄，车辆拥挤，安全隐患突出。特别是由于绕城主干线还未形成，出入主城区澧阳大道的境内货车和境外车辆过多，超过县城现有道路承载能力，严重影响城区居民生活环境质量。城区道路建设标准和质量不一，路面破损严重，影响城市形象。
二是街道市容建设毫无特色。澧阳大道通街几乎全是火柴盒的建筑堆积，千楼一面，没有特色，更没有风格别致的标志建筑。大量旧楼没有改造，林立的高压电杆和满街的裸露电缆线大刹城区风景。人行道建设标准质量不一，凹凸不平，让行人如履乡间小路。桥南宝峰经济开发区城区建设还只形成河岸一角，东城新区建设还只刚刚起步。
三是城市功能设施极不完善。老城区的开敞空间不足，城市功能没有得到有效建设和发挥，县城建设只注重房地产开发、商贸市场开发，而忽视社会公益事业设施建设。城市的环卫设施和消防设施不足，垃圾处理设施滞后，污水处理建设刚刚启动。文化设施不配套，图书馆远离主城区，近年难以发挥作用，没有群众文化中心。没有综合型城市广场，没有青少年活动中心，体育场馆建设、公共健身设施配套等其他公共服务设施不能满足城镇化发展的需要。
四是城市居民生活环境不优。十几万人口的城市，还没有城市公园；只有一个地下停车场，街道停车位严重短缺。城区街道绿化和庭院小区绿化面积不足，严重缺少公共绿地和公共休闲场所，县城居民对县城发展最不满意的是户外体闲无去处，城镇发展与人的需要不和谐。
五是城市美化亮化没有亮点。县城城区美化没有吸引人们眼球的特色之处，县城亮化除了路灯以外，再无特色精品。
县城建设发展的缓慢和建设水平的不高，城市功能的不完善不配套，导致城市的宜居吸引力差，吸纳农村富余劳动力、聚集企业的能办低，严重的制约县城经济的发展和城镇化发展。
2、农村小城镇建设滞后问题更为突出。
一是基础设施建设严重不配套。全县11个建制镇，8个一般乡，大部分都是依公路主干线而建，街道不整齐不规范，自来水供水质量差，下水道建设不完善，标准低，垃圾填埋处理不到位，基本没有污水处理设施，文化气息淡漠，娱乐休闲场所稀少，绿化覆盖率低，镇乡特色不鲜明，居民收入水平、生活质量与县城差距较大。
二是经济产业聚集能力极弱。我县农村小城镇除楚江、新关、壶瓶山镇外，其他基本没有工业支撑和特色产业。特别是皂市以上的12个乡镇，大都处于湖南省边缘化的山区，山大人稀，山高路远，交通瓶颈制约山区经济发展，既不利于农业结构改变，也不利于外向型经济的发展。近3000平方公里土地，没有国家交通大动脉交通贯通，仅有S303一条低等级省道，且边缘是广袤的鄂西北，招商引资难，镇、乡小城区聚集产业的能力极弱，大部分镇、乡几乎没有规模工业，商贸服务滞后，除了一些批发零售、个体运输、五金修理等服务本地农业生产的小买小卖外，几乎难以提供人口结构性改变的就业门路，多数小城镇还保持着农村的面貌，以致全县近15万农村富余劳动力离乡背井出县出省打工。这种状况，以导致我县城镇化发展进程履步艰难。
（三）观念滞后，城镇规划缺乏制约力
1、城镇规划与经济社会发展不相适应。
改革开放以来特别是近些年来，我县城镇规划工作有序推进，对我县城镇化发展发挥了重要作用。但按照城镇化快速发展的要求与需求，我县城镇化发展规划还存在很大差距，突出表现在：
一是在规划理念上缺乏战略思考。前些年我们在思考城镇发展规划时，受我县属于偏远山区农业县自然条件差的历史传统老认识的影响，对我县经济社会快速发展缺乏认识，尤其缺乏运用科学发展观统筹城乡规划的战略思维和创新意识。对城镇规划的全局性、综合性、战略性及其公益性、强制性认识不足，思考规划的目标定位低，起点低，站的不高，看的不远。规划的内容欠缺深度，蓝图设想欠缺适度超前，对社会发展面临的城乡统筹问题、社会老龄化、文化传统保护、资源节约与环境友好、新农村建设等问题缺少深入研究与系统规划，规划理念远远落后于经济和社会的发展。
二是规划编制与发展要求存在偏差。规划编制内容与我县经济社会要求有差距。2007年我县修编完成的《城市总体规划》及近两年完成的《乡镇总体规划》，与县委政府针对县城经济发展提出的“一城三区”、“一心二环”、“拓展出城区”、“加速扩容提质”、加强城镇群和经济圈的发展目标要求及城乡一体化建设思路上还存在一定的差距。同时总体规划虽然编制到2020年，只十多年，缺乏远景思考。20年30年后如何发展，还没有规划出宏观蓝图。城镇发展控制性详细规划编制工作滞后。到目前，仅县城控制性详规还只完成50％，致使规划管理有时没有根据而无所适从。各类专业规划编制与总体规划衔接不紧，编制的宏观深度、控制的强度大小与总体规划要求存在一定偏差。农村镇、村规划严重滞后。农村小城镇规划刚刚提上议事日程，启动晚起点低，有些镇、乡是边建边规划，大部分乡镇没有村居规划，农民建房大都以祖居地随意而建。
2、城镇规划实施管理缺乏制约力。
一是规划实施与建设脱节问题突出。由于城镇发展规划与建设政策的制定、实施和监督制度不完善，公众参与率不高，规划围着少数领导意图转，规划与建设脱节，以致造成城镇扩张与土地矛盾、农民建房矛盾和农民生存矛盾加剧，规划实施与历史文化和自然资源有效保护问题、管线综合建设问题、基础设施配套问题的矛盾突出。
二是在规划执行管理上制约乏力。由于缺乏有效的监督制约和责任追究制度，城镇发展规划的执行和监管的环境不优，百姓不服从规划，部分企业无视规划，长官意志代替规划现象依然存在。一些擅自变更审批规划，变更建设性质和建设内容，不遵守规划随意建设，任意扩大建设规模，甚至是无规划强性建设的违法违章行为时有发生。特别是改制企业、乡镇建设和私人建房等尤为突出。特别是乡镇规划管理机构不健全，19个乡镇只有11个建制镇设有城建管理临时机构，人员编制不落实，而8个一般乡镇连临时管理机构也没有，规划监管无从谈起，虽县级规划监察尽管建立有巡查和举报处罚机制，但仍然存在规划管理执法依据不足，执法力度不大，管理手段单一，监督制约措施不力等诸多问题和矛盾。由于城镇规划执行监管的乏力，造成对城镇化发展整体布局和长远发展的严重影响，导致了如城皇庙河街“肠梗阻”，澧水大桥上老一中至新街口沿河大道只见住宅楼房，不见绿化地带，城区空间只见水泥建筑堆积，不见体闲广场和公园。
（四）工作滞后，城镇管理缺乏凝聚力
1、城镇的功能管理相对滞后。
由于受县域经济发展的影响，我县城镇基础设施建设投入不足，城镇功能不完善，管理机制和管理队伍问题突出，城镇的功能管理与城镇化发展要求不相适应。
一是县城的功能管理水平明显低度。即“四低”：——交通秩序管理水平低。城区停车场和街道停车位缺少，车辆乱停乱靠现象严重，交通拥堵时有发生；机动车非法营运现象十分突出，特别是两轮摩托车非法营运在城区多条街道路口无处不在；两轮摩托车我行我素恣意违法现象、机动车抢道闯红灯、夜间乱鸣喇叭现象严重；行人无视红灯、不走斑马线、不排队乱挤公交车、权势部门和官员车辆无视交通规则现象相当严重。——经营秩序管理水平低。出店占道经营，游动摊贩乱摆乱卖、无证经营无序竞争、倾销商品的宣传噪音扰民、商品归市无序。如本来很美的商业步行街，街心商亭林立，杂乱无章，面貌全非。——市容形象管理水平低。城区乱涂乱画、乱贴乱挂、乱搭乱建、乱泼乱倒、乱吐乱扔现象严重。——市政设施管理水平低。城区各种管线入地开挖无序，街道人行道损坏严重，公交车停车棚、公共灯箱广告牌、休闲体育设施大量损坏，垃圾桶大量损失。公厕不公，如同虚设。
二是农村小城镇功能管理刚刚起步。农村建制镇和一般乡小集镇，除学校、医院相对健全外，公厕、垃圾中转、公交车站、集贸市场、排给水管理、街道人行道建设和公共绿地建设等城镇功能基础设施建设极不配套，其功能管理大都是松散性、自发性和无序性，几乎没有形成规范的管理机制。
2、城镇的法制管理相对乏力。
由于城镇化快速发展，管理与发展不相应，城镇管理以行政管理为主，法制化管理还在实践探索之中，工作凸显乏力。
一是城镇管理法规制度不完善。尽管目前我县从县城管理到农村小城镇管理在城镇规划、食品卫生、环境保护、交通秩序等方面有了一些可供遵循的法规规章，但当前城镇化管理法规还不完善，完整的法规体系没有建立起来，由于目前在城镇管理中还没有一部完整的直接针对城镇管理的法律、法规，城管部门的职能没有明确的法律界定，使依法管理城镇存在基本法律上的空缺而无章可循。而县、乡镇配套制定的有关城镇规划、土地占用、市容卫生、城镇用水、城市燃气、集贸摊点、城镇文明创建等地方性规章，既不规范，又不具强制性约束，对一些有令不行、有禁不止的行为和普遍存在的违法违章的处理，显得十分乏力。现有的有些法规，由于部门之间的权责规定不明晰，在实际执行中往往存在执法主体不明确，执法效率低等诸多问题，与城镇化发展要求极不相适。
二是城镇法制管理机制不健全。——对城镇居民的法制宣传教育不到位。城镇管理法规宣传流于形式，教育履盖“盲区”和“法盲”人群不小，以致人们法律淡薄，法制观念缺乏，违法用地、违章建筑、乱搭亭棚、占道经营、占用公共通道和消防通道、无视规划建房、污染环境等违法违规行为严重存在。——城管执法问题突出。有法不依、执法不严、违法不究、以利取法、以言代法、以权压法等执法混乱现象在相当范围内存在。城管执法体制不顺。执法权力交叉，以致出现无人执法和多头执法，扯皮、推诿。——城镇管理执法队伍建设滞后。执法人员素质参差不齐，专门人才缺乏，工作作风、工作水平、工作机制与城镇管理法制化不相适应。
（五）体制滞后，城镇发展政策缺乏推动力。
当前城镇化发展步入快速发展阶段，但城镇化快速发展的相关政策措施不完善、不配套，许多已经出台的政策和措施落实不到位，据调查，当前，有三大方面政策制约了城镇化的发展。
1、现行户籍管理制度限制了人口合理流动。
目前，我县城乡分离的二元结构和城市户籍管理制度仍然制约着农村人口向城镇合理转移流动。农民“离土不离乡”、“进厂不进城”现象普遍，有不少山区农村人口和皂市水库移民，进入县城务工经商多年，户籍仍在农村，农民身份仍未改变。
2、现行城镇社会保障体系制约了人口聚集。
对农村劳动力培训不够，存在一些阻碍农村劳动力转移流动的规定和政策，农村就业人员没有完全享受到城镇就业人员在就业、创业上的优惠政策，社会保险缺乏保障，教育医疗等相关政策不配套，城镇居民权利不平等。
3、现行农村政策影响农村人口向城镇转移。
由于现行的土地政策和农村计划生育管理政策，不少农民不愿因身份转变而放弃拥有的土地收益和生育上的优惠。农民进城动力不足，即使进城了也是“身在城中，户在乡村”。
四、关于我县城镇化建设发展思路的思考
世界城镇化发展的规律表明，当一个地区人均国内生产总值达到1000美元。城镇化达到30％左右时，城镇化进程将进入快速发展阶段。我国城镇化水平已达45.7％，正处在快速发展的关键时期。2008年我县GDP人均已超过1600美元，城镇化水平虽低，但已接近30％，迎来了城镇化快速发展的机遇期。如何把握机遇，加速城镇化进程，从战略上思考，首先必须要有清晰的战略发展思路，即城镇化建设的指导思想、遵循原则、发展方向、发展重点、发展目标等。
1、我县城镇化建设的指导思想。
我县城镇化建设的指导思想：全面贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，按照县委县政府关于加快新型城镇化进程的要求，以国家加快工业化和城镇化为契机，以发展经济、提高城乡居民生活水平和增加就业岗位、城镇居民安居乐业为目标，遵循城镇化发展客观规律，树立经营城镇的理念，形成以县城为中心的城镇群主体形态，实行高起点规划、高标准建设、高效能管理，突出做优做强做大县城“一城三区”，加快做精做美做活农村小城镇，提高城镇综合承载能力，消除农村人口城镇转移的体制性障碍，逐步改变城乡二元结构，逐步形成符合我县县域经济社会发展要求，以县城“一城三区”为中心幅射带动全县农村小城镇稳步协调发展的城镇化体系。
2、我县城镇化遵循原则。
我县城镇化发展必须遵循以下原则：
一是改革创新原则。要以加大改革开放力度、推进体制创新为动力，破除影响城镇化发展进程的各种体制性、政策性及其思想障碍，促进人口和生产要素，合理有序的向城镇聚集。
二是实事求是原则。必须从我县偏远山区县的实际出发，量力而行，分类指导，科学合理的确定加快城镇化发展进程的发展目标，规划、重点和具体的实施方案及其政策措施，防止无序建设、盲目发展、搞形式主义和劳民伤财。
三是突出特色原则。要根据我县的地理位置优势、产业发展优势、人文环境优势，科学确定县城和农村小城镇建设风格，根据我县农村产业特色建设特色农村小城镇。坚持继承与创新相结合，重视历史文化传承，弘扬地方特色文化，保护和利用自然景观，建设既有地方特色又有时代气息的现代化城镇。
四是建管并重原则。在注重城镇规划建设的同时，要加强城镇管理，体现人文关怀，人们共享城镇文明。按照市场化经营、企业化管理、社会化服务的要求，逐步建立科学、规范、依法、高效的经营管理和运行机制，不断提高城镇建设与管理的现代水平。
五是可持续发展原则。要充分考虑我县的资源和环境的承载能力，以人为本，正确处理当前利益和长远利益，局部利益和全局利益的关系，坚持经济效益、社会效益、环境效益的统一，坚持人与自然和谐发展。
3、我县城镇化发展方向。
我县城镇化发展方向为：以区位为导向，以县城和建制镇为基础，加快发展县城一环中心经济圈和县城二环半小时经济圈卫星镇建设，加快发展重要交通道路沿线小城镇建设，加快发展农村各类特色小集镇。
4、我县城镇化发展重点。
我县城镇化发展的重点：围绕县城“一城三区”和“一心二环”经济圈的重点建制镇的产业承接和配套，引导“一心二环”经济圈内工矿、商贸、园区（组团板块）等生产类城镇发展。围绕人居环境、引导“一心二环”经济圈内及重要交通通道的休闲、旅游、度假、农贸等生活类的小城镇发展，围绕城镇化的人口转移和产业聚集，加快城镇水、电、路、气、信息、垃圾污水处理等基础设施建设。实施绿化、亮化、净化等三大工程，提升县城和农村小城镇品位，增强服务功能，突出城镇教育、文化、卫生等公共事业发展。
5、我县城镇化发展目标。
——全县到2020年，城镇化水平达到50％，到2030年达到60％。
——石门县城到2010年，城镇化人口达到25万人，到2030年县城人口规模控制在30万人左右。
——全县19个乡镇，除楚江、二都、易市外，到2010年城镇人口到达1.0万人以上的5个乡镇，5000人以上的9个乡镇，2000人以上的2个乡镇。
——县城用地规模到2010年达到25平方公里，远期发展规划总面积188平方公里。
五、对加快我县城镇化进程的建议
当前，我们正面临城镇化发展的机遇和挑战，加快我县经济社会发展，加速城镇化进程，提高城镇化水平，已是形势所迫，势在必行。如何加速我县城镇化进程，我们通过对我国城镇化发展形势的研究和对我县实际情况的调研，提出如下议：
（一）强化规划先导功能，着力绘美城镇发展蓝图。
规划是城镇建设发展的“龙头”和“灵魂”，决定着城镇化发展的方向。必须把规划工作放到城镇化建设的重要位置，作为推进城镇化进程的第一任务。
1、立足长远发展，高起点完善规划。
要以现代先进的思想和理念为指导，坚持前瞻性和科学性规划原则，根据城镇化发展要求，进一步深化和完善我县县城和小城镇发展规划。
一是深化完善县城发展规划。石门县城是我县城镇化体系发展的核心和龙头，完善全县城镇化发展规划，必须先从县城发展规划抓起。要根据县委政府提出的“一城三区”、“一心二环”、“拓展出城”、“加快扩容提质”的城市发展目标，完善县城发展规划。石门县城总体规划曾多次修编，据业内人士反映，现有规划仍有诸多不足，需要从更高的起点，更远的眼光，以县城为中心轴，从县城发展更大的空间进行深化和完善总规修编。——高起点要做好“一城三区”、“一心二环”经济圈的修编规划。即高起点做好S304绕城线城区布局和规划中的津张、宜张（津市至张家界、宜昌至张家界）高速公路石门县进出口地段的城区布局规划和城区东扩至与临澧新安接壤的原狮子脑收费站，南翻十九峰至夹山国家森林公园，西延至新关镇，北拓至易家渡镇太子坡的县城发展大框架规划，形成以楚江镇为中心，新关、易家渡、二都为一环的“一城三区”中心经济圈。——大手笔做好县城外延二环经济圈的发展规划。即做好皂市镇、新铺乡、夹山镇、蒙泉镇4个建制乡镇的发展规划，形成县城外延二环经济圈和“一城三区”、“一心二环”大框架的城镇化发展格局。通过县城“一心二环”的宏观发展规划，深谋远虑到20年至30年后，为石门的后人留下足够的发展空间。——精心做好“一城三区”发展特色的定位规划。规划编制必须立足当前，着眼长远，传承文明彰显人文，坚持以人为本，以创造良好的人居环境为中心，科学合理的特色定位规划居民居住区、行政中心区、商贸服务区、物流商储区、教育中心区、文化娱乐区、体育休闲区、工业开发区、旅游度假区。——科学编制人口聚集的目标规划。城镇发展规模以人口聚集规模为基础，规划可适度超前，但符合客观实际，石门县城镇化终极水平预测，县城发展规模人口控制水平预测是30万还是35万，既要正确判断城镇化发展形势，又要充分考虑我县县情的实际，科学客观的规划县城人口规模发展目标。
二是完善城乡一体化城镇体系规划。要按照县域城镇体系规划的要求，进一步完善、调整新关、皂市、太平、壶瓶山、蒙泉等5个中心城镇的总体规划以及其他一般乡镇小城镇的总体规划，突出培植中心城镇对一般乡镇的幅射作用，在全县范围内编制实施新农村村庄规划，尽快形成县城中心——重点镇——一般乡镇——中心村庄——自然村五级结构，布局合理的城镇体系，既要突出发展中心城镇，又不能放松一般乡村，努力构筑区域发展优势，做到城乡协调，整体推进。
2、立足持续发展，大力度细化规划。
一是加大工作力度，跟进控制性详规。城镇建设、城镇品位要通过具体规划来体现。推进我县城镇化建设，要加大规划工作力度，抓紧完善“一城三区”、“一心二环”和全县小城镇总体规划的编修，同时要坚持可持发展原则，科学合理的设计城镇空间布局，同步跟进细化的控制性具体规划，当前尤其要抓紧做好宝峰经济开发区和东城区两区、S304绕城线和海螺工业园区、太子坡工业园区的详细控制性规划。要不断提高具体控制规划的编制水平，扩大具体控制规划的覆盖面。
二是实行控制性详细规划制度。县城的“一城三区”和农村小城镇的中心区和重要地段及标志性衍接和标志性建筑要做好详细规划和设计，坚持实行控制性详细规划权威制度，对没有编制控制性详细规划的地段不得开发建设。
3、力足有序发展，多手段监管规划。
城镇规划是城镇建设和发展的蓝图，是管理和建设城镇的基本依据。城镇规划一经科学民主决策程序和人大通过，就具有权威性、连续性和制约性。当前，我县忽视无视规划，违规建设建房问题十分突出，严格执行规划和规划法制化管理必须摆上重要位置。
一是加大城镇规划宣传力度。通过多种形式宣传城镇发展规划，提高各级领导和全社会全体成员的规划意识，杜绝领导无规范乱拍板，单位无规划乱建设，群众无视规划乱建房现象。
二是健全城镇规划监管机制。健全完善城镇规划管理实施的地方性法规，加大规划实施的监管力度，加强人大、政协和社会各界对城镇规划、建设、管理的有效监督。
三是强化城镇规划法制管理。要强化规划的权威性和制约性，城镇规划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得随意调整和修改。强化规划队伍建设，完善规划公示、规划巡查、放线、验线和规划验收等规划制度；严格规划执法，不符合城镇规划的项目不批准立项，未编制控制详规的地段土地不批用地、转让和开发建设。严格按规划实施建设，加大规划管理执法力度，加强规划巡查、依法查处违法违章建设，确保规划的制约性和严厉性，切实为强化规划治理创造良好环境。
（二）强化综合承载功能，着力夯实城镇发展基础。
县城和农村小城镇是我县加快城镇化进程的依托和载体。城镇的发展必须以宜居为原则，而宜居的城镇需要有健康、洁净、宽敞的生活环境、畅通便捷的交通条件、足够的绿地空间、良好文化教育、一流的医疗配套等完善的综合承载功能。因此，推进我县城镇化进程，必须强化县城和农村小城镇的基础设施建设，夯实城镇化发展的基础承载功能。
1、建设好城镇通畅方便交通网络系统。
要切实建设好县城“一城三区”、“一心二环”经济圈内的路网建设，加速建成S304线南北绕城线；升级改造好老城区澧阳大道（磷肥厂至财政局）和东城区永兴大道（狮子脑至汽车东站），高标准建设好澧水公路二桥和东城区迎宾大道（永兴路——澧水二桥——夹山路）及滨江大道（东城狮子脑——沿河——迎宾路）、宝峰区夹山路（二都曹家棚居委会——宝峰路），形成其城东西南北城际交通路网。加强县城城区智能交通系统建设，改善县城整体出行质量和效率。加速完成S303、X021、皂市水库北线公路建设和全县小城镇路网建设；建设好连接长张高速、规划建设的津慈高速、宜张高速公路的进出口路网；建设好县城连接全县小城镇、小城镇连接全县建制村庄和自然村的四通八达的综合交通网。
2、建设好城镇充足安全的水电气供给系统。
尽快实施县城供水取水口安全上移方案，全面建设“一城三区”供水网络，全面提升小城镇供水能力，；实现管道燃气“一城三区”全覆盖；全面启动老城区供电系统网线入地网改工程及农村小城镇电网改造升级工程，提升全县城镇整体供电能力，提民乡居民用水用电质量。
3、建设好城镇现代高效的文化信息网络系统。
尽快实现3G无线网络的全县覆盖，数字电视和有线电视全县覆盖，消灭移动、联通网络覆盖盲区，实现现代信息流畅，城乡居民共享信息社会发展成果和现代文化传播成果。
4、建设好城镇环境友好的环保系统。
根据县城不断扩容提质的发展要求，不断跟进宝峰、东城新区垃圾中转处理、污水集中处理的环保系统建设，加大城区烟尘油污处理力度，净化城区空气质量；加大城区澧水环境保护力度，彻底解决城区污水排放问题，同时全面推进小城镇拒绝高碳排放建设项目，聚集低碳经济产业。
5、建设好城镇和谐自然的生态系统。
老城区旧城改造以拆旧楼建高楼为主，腾出空间建设休闲绿地和运动休闲区。东城区和宝峰区以澧水河道为背景，高标准建设一河两岸绿化美景风光带，以及两岸新城区集中式绿地，形成天蓝、地绿、水碧的宜居生态环境。加大县城处延二环经济圈范围的生态环境保护建设，把石门县城打造成“一心二环“经济圈内的森林城市和水上城市。同时，加大白云乡以上西北山区自然生态保护区建设，强化全县范围内的生态环境保护，加强循环经济和生态建设，努力把石门县城建成山、水、城和谐共生，人与自然和谐共处的生态宜居城市。
6、建设好城镇优质配套的教育、医疗系统。
要根据城镇化建设的发展要求，加大对教育基础设施的投入，全面落实国家义务教育各项惠民政策，合理配置县城和乡镇教育资源，充分保证城乡居民子女共享良好教育的权益。加大公共财政对城乡医疗基础配套设施建设的投入力度，进一步推进农村合作医疗制度，改善公共医疗卫生服务条件，特别是要加强小城镇卫生院建设，发挥县城医疗卫生机构的辐射功能，形成城乡一体化优质配套的医疗服务系统。
（三）强化产业支撑功能，着力增强城镇发展动力。
1、加速县域新型工业化建设，为城镇化发展创原动力。工业是经济之母，是城镇化发展的原动力。加速我县城镇化发展，必须加速县域新型工业化发展，重点是做大做强做优县城“一城三区“龙头工业，聚集发展优势产业。
一是着力培育主导产业。从我县实际出发，利用我县的铁路交通优势和资源优势，重点发展火力发电、水泥建材、化肥、化工、矽砂、石膏、饲料、食品加工等支柱和优势产业。电力、建材、连杆、化工在现有基础上，进一步壮大规模，做大做强做优，争取磷化工企园（城）落户石门，并通过外联合作，靠大靠强。做优以柑桔、茶叶和马头羊、高山蔬菜等特色农产品的深加工，增加产品附加值、提高市场占有率，着力打造绿色有机食品名牌产品、扩大产业链。通过做大做强几大优势产业，着力培育水电火电同步发展的电力产业集群；以水泥为龙头的建材产业集群；以化肥、炸药、磷肥为主的化工产业集群；以连杆为主的机械产业集群；以矽砂、石膏石深加工为主的矿产开发产业集群；以饲料、柑桔、茶叶深加工为主的农特产业集群。
二是强化优势项目支撑。着力抓好县城“三大入口”（即东城区东面常德市、澧县、津市、临澧、湖北公安入口，西北面老城区的张家界、慈利、桑植、湖北鹤峰、五峰入口，宝峰经济开发区南面的桃源、临澧入口）的产业聚集规划和建设。围绕“一城三区”和三大入口与“一河两岸”，加大招商引资力度，既要引进一批科技含量高、投资规模大、带动能力强的知识密集型的大项目，又要引进一批污染小、聚集劳动力能力强的如电子、纺织、服饰、轻工机械、儿童玩具等劳动密集型的大项目，吸纳我县10万出县务工的农村富余劳动力大军，为城镇化发展提供持久的经济动力和人口聚集动力，拒绝资源能源消耗高、有损宜居环境的企业进入石门城镇。
三是优势开发“一区四园”。加大“一区四园”的基础设施建设，高起点规划，边建设边招商，注重引进高新技术产业，带动产业升级和转型。提高“四园”企业的组织化程度和集约化水平，形成产业集群。同时要积极运用招商引资，培育龙头，打造品牌、企业上市等四大战略，加快县城区域产业的聚集与提升，增强工业经济的核心竞争力，为城镇化发展积累经济实力。
2、积极拓展旅游商贸服务业，为城镇化发展聚集吸引力。“无旅游不兴”、“无商业不活”，大力发展旅游、商贸、服务等第三产业，吸引人流、物流和资金流，是我县城镇化发展的重要推动力。
一是做活旅游业，打造常德黄金旅游线路。充分发挥石门丰富的旅游资源优势，着力打造壶瓶山生态旅游、皂市水库风光游和李自成禅隐地夹山佛教圣地游省、国家级知名旅游品牌。着力培育新农村农家乐休闲品茶、赏桔、采柑游等特色农业观光游旅游线路。充分发挥石门县城到张家界、壶瓶山、桃花源等知名景区的重要经靠地、歇息地、中转地、集散地作用，积极发展与张家界、湘西州、长江三峡、湖北宜昌、鄂西州、荆州、湖南长株潭、岳阳、益阳、常德市周边县（市）的区域联合，围绕本县旅游目的地和外际旅游通道建设，努力构筑吃、住、行、购、娱的配套环境，按照“文化底蕴、国际导向、景点联合、产业主动”的思路，加快我县自身旅游产业的发展。
二是做大物流业，打造湘西北物流仓储中心。以全国多线铁路途径石门和S303，鄂西经济通道的优势及石门火车北站扩容的契机，在新城东城区着力打造湘西北物流、仓储中心，形成湘西北最大的建材市场和物流聚散地，增强石门县城的人流、物流、资金流的吸引力。
三是做强服务业，打造澧水流域教育医疗中心。发挥石门一中、石门人民医院、中医院等省级知名品牌效应，打造澧水流域规模最大、功能最完善、最具竞争力和吸引力的医疗服务和教育服务中心。
（四）强化文化带动功能，着力提升城镇发展品位。
文化是城镇的灵魂和根基，是城镇整体形象的升华。城镇文化内涵，代表着城镇的品位。我县城镇建设尽管近些年有些成就，但与省内、常德市一些县（市）比较，品位已相对落后，反映在缺少历史特色和文化特色，缺少现代气息和现代文明，人气凝聚力和人口聚集力不强，按城镇化发展要求，需下大力度加强县城为核心的文化实力综合配套建设，利用多元文化带动效应，增强城镇聚集产业、聚集人口的吸引力，加速城镇化进程。具体讲，提升我县城镇发展品位，就是要以县城为核心，补充四方面的文化元素。
1、补充历史文化元素，提升影响力。
传承历史文化遗产，维系历史文脉，留住城市记忆，是城市发展需要，也是当代人对祖先对后人的历史责任。石门县历史悠久，又是老、少、边地区，人杰地灵，人类以来历史发展在石门没有断代，但一千多年的悠久历史文化在石门县城几乎难以看到历史遗痕，留下历史遗憾。为了提高石门的知名度和影响力，加快我县经济社会发展，加速县城发展进程，需要把悠久而众多的文化史迹与优美自然景观融合，利用历史文化资源元素为我县经济社会发展服务。
一是建“石门”城雕，为石门历史正名。“石门”地名在全国有20多处，“石门县”一名，有千年历史已精准记载，我们用石门县名在东城区或老城区入口的狮子脑建一“门”型大型城雕，请国家一流城雕专家设计制作，以形象复原历史，同时为后人和未来创造历史。
二是建设王尔琢历史文化广场。澧县的澧州广场、临澧的丁玲广场，都是利用历史的人文资源打造的现代城市名片。我们应利用石门县是革命老根据地红色历史名片和国家评选的100名建国英雄人物之一的石门革命烈士王尔琢的英烈名片，在石门县城区兴建一座纪念王尔琢烈士的大型“王尔琢广场”，以王尔琢烈士雕像为主体，建一组石门英烈人物浮雕。
三是把夹山国家森林公园作为城市公园包装打造。县城扩张后，主城区与夹山国家森林公园距离拉近，以明末清初农民起义领袖李自成禅隐石门夹山寺的历史事实为依托，借千年佛教古刹“夹山寺”之名气，大力度建设和恢复闯王陵院、佛教禅院、碧岩泉玉带湖和国家森林公园景区，并配套旅游产品开发，把夹山打造成石门县城城区旅游风光名片。通过恢复建设历史文化遗迹，扩大石门县在省内外和国内外的影响。
2、补充地方文化元素，提升凝聚力。没有文化的城市不能叫城市。石门县有着几千年的历史文化，有着丰富多彩的地方群众文化积淀，但在石门县城镇的建设上没有体现边城、山城和少数民族聚居地的文化特色，整个城市风貌，从建筑到民风、民俗都没有体现出地方文化的传承，现代文化氛围也不明显，现代文化标志不突出，文化局、文联、文化馆等文化艺术机构深藏不露，图书馆远离城市中心区而鲜为人知。要提高石门县城的城市品位，增强城市凝聚力，需要大力度补充多元地方文化元素。
一是建设一座高标准的文化标志性工程。即：群众文化活动中心，具群众文化艺术推广普及、地方文化展演和县城居民的文化休闲娱乐功能于一体。
二是建设少年儿童科技文化娱乐中心。在老城区或桥南择地建设一座与县城人口承载能力相适应的少年儿童文化娱乐中心，具少儿科普知识传播、少儿艺术培训、少儿文化娱乐等功能于一体。
三是建设一条地方特色文化街。在老城区或东城、宝峰新城区择地建设一条反映石门土家族文化和湘鄂边界文化的地方特色文化街，展现地方历史建筑风格，经营地方传统服饰、传统生活用品和传统美食以及全国各地的特色小工艺品，要使外地游人进入文化街后感受到石门县悠久的历史文化和地方文化。
四是重振石门荆河戏剧雄风。恢复建设以荆河戏为主体，及土家族民间喜闻乐见的地方群众文化艺术特色的歌舞剧团，通过高质量的包装和演展，以展示富有地方特色而又开放活跃的石门印象。
五是建设多功能节庆会展中心。在老城区或桥南靠近体育中心建设一座多功能石门农特产品节庆会展中心，以汇聚石门农特产品精品和举办柑桔节和茶文化节等大型节庆文化活动。
六是重视营造节庆地方文化氛围。注重历史传统节日和国家公庆节日的文化氛围的营造，组织多元群众文化活动，丰富城市居民的文化生活。
3、补充形象文化元素，提升发展力。
城市的形象是知名度，城市的知名度也就是城市的发展力。石门县城发展到今天，与几十年前的自己比，明显发生了翻天覆地的变化，但与发达城市比，城市的构架和城市的外在形象和内涵，即城市的硬化、亮化、绿化、美化和功能配套，仍显老气、土气和小气。提升城市品位，要通过石门县城与澧水河融合的独特优势，发掘特色，张扬个性，以特取胜，大力度补充形象文化元素。
一是建一座高标准的城市标志型工程。即建设既能凸显石门历史和地方文化行色，又能体现石门文明现代气息特色的城市标志工程，展现石门县城和石门人民的整体形象。城市标志型工程，既可是历史文化广场，也可是群众文化活动中心。
二是在“一城三区”建设几条具有现代文化气息的城区大道。即：澧阳大道、永兴大道、迎宾大道、滨江大道、夹山路、宝峰路。6条城区大道要高起点大手笔做好绿化、亮化和美化文章。同时完善城区周边环城通畅工程。
三是加速建设六大主体公园。即荒顶山柑桔文化公园、狮子垴石文化公园、黄岩头文化休闲公园、宝塔珍稀植物园、群山城市森林公园、夹山国家森林公园。同时要在一城三区配套若干休闲广场和街道公园与绿化小品。
四是高标准建设“一城三区”亮化工程。重点做好城市标志性建筑的亮化和主街道亮化，配套若干亮化精品和小品。
五是大气魄打造澧水两岸黄金生态休闲观光带。澧水河两岸是石门县城美化的画龙点睛之处，我们要充分利用澧水河道石门段这一得天独厚的黄金自然资源优势，大力度科学艺术地打造澧水河道两岸城市生态美化休闲观光带及生态文化长廊。澧水公路大桥老城区上游河岸老一中至新街口的筷篓式水泥建筑堆积，没有留下绿化地带和美化空间，已造成历史遗憾。澧水公路大桥下游的东城区发展和桥南经济开发区的发展，千万吸取老城区教训，要十分珍惜澧水河道自然资源，充分利用澧水纵穿石门县城而过的独特条件，对澧水河道两岸进行安全、科学且具有创意文化的开发利用。即推平澧水县城老城区河段河中沙洲，在澧水大桥观潭花园下游建设一座可综合利用的橡胶坝，在枯水季节使县城老城区澧水河段形成波光鳞鳞的河面，既调节城区空气质量，又通过碧波荡漾的水景灵秀，倒映出两岸风光，衬托城市风貌，形成城水相依，人水亲和的城市形象。
六是精心做好东城、宝峰两区城市美化文章。规划和建设好城区澧水公路桥二桥两岸桥头、休闲广场和绿化小品布局，建设多处反映石门历史和文化个性及展现文化创意的雕塑或浮雕，以美化城市。通过这些现代文化元素的注入，营造具有现代气息的宜人、休闲、雅致的城市氛围和城市美感，形成人与自然和谐共处宜居环境。
4、补充文明文化元素，提升亲和力。
城市的文明代表着城市的内质，反映城市的管理水平和城市居民的综合素质，是城市发展的软实力。尽管石门县城荣获了全国文明县城、文明示范城镇和全国卫生县城等多项国家级桂冠，但按城镇化要求和国家各种桂冠实际要求的文明和谐程度还颇有差距，反映在市民综合素质的差距和城市建设管理实际工作上的差距。应从两个方面补充文明文化元素。
一是强化市民的文明意识。要通过各种途经广泛宣传中华民族的传统文明和社会主义现代文明，向市民灌输中国几千年来讲道德、讲礼仪的思想文化，树立人人都是石门形象，人人都是石门主人的理念。
二是建设管理充分体现人文关怀。坚持以人为本的理念建设城市和管理城市，根据经济社会发展的不同阶段的发展要求和人们日益增长的物质和文化需要发展城市，达到城市的和谐文明发展，人人拥有公平和公正生存环境，人人共享城市发展成果，形成聚集城市人气的亲和力。
（五）强化城乡带动功能，着力拓展城镇发展空间。
加速我县城镇化建设的进程，必须确立城乡一体化的思想，即县城中心城镇和乡镇同步协调发展，坚持城乡一体化发展战略不动摇。
1、努力构筑城乡一体化发展的城镇化体系。
即按县城行政区划，努力构筑以“县城中心城镇县城楚江镇——重点建制镇——一般乡镇——重点村庄——自然村”五级城镇发展体系。
一是加快县城发展，形成辐射带动功能。发挥石门县城距常德市仅一个半小时车程、靠近澧县、临澧和湖北宜昌的地理优势和铁路交通优势，从战略上将石门列入都市经济辅射圈，借助县城周边乡镇的发展优势，拓展县城发展空间，加快产业聚集和人口聚集。强化县城城市建设和管理，把县城建设成为“风光秀丽、设施完善、环境优美”湘西北最佳宜居的“山水乐园”城市，成为农村重点建制镇和一般乡镇城镇化发展的依托。
二是城乡统筹发展，形成城乡联动效应。加速我县城镇化进程，仅有县城发展不行，必须城乡一体化联动，才能加速进程，提高水平。在科学制定县域“一城三区”的发展规划的同时，要统筹进行农村重点镇和一般乡镇的规划，在建设拓展县城时，也要一体同步加强农村小城镇重点镇和一般乡镇的建设以及村庄建设。形成县城发展辐射带动农村小城镇发展，小城镇发展带动村庄发展。突出重点，实施大乡镇战略，突出抓好楚江、易家渡、蒙泉、新关、皂市、壶瓶山、太平等7个重点建制镇建设。通过给予资金、政策上的扶持，积极引导人口、市场、产业和资本聚集，着力构建各具特色、功能互补、层次分明、布局合理的小城镇体系，形成城乡一体化发展和城乡整体联动效应的城镇化发展格局。
2、因地制宜推进农村小城镇科学发展。
农村小城填是成就农村劳动力转移的重要空间和载体，因地制宜地推进农村小城镇的科学发展，对加速城镇化进程至关重要。据年鉴资料介绍，我县农村11个建制镇、8个建制乡、5个农林场，只有楚江和新关镇的经济是以工业为主，其他乡、镇、场都是以农业经济为主。尽管石门旅游资源和矿产资源丰富，但还没有形成以旅游经济和矿产特色产业支撑的特色产业乡镇，更没有形成规模非农产业，这就需要科学务实，因地制宜的推进农村经济产业调整，加速发展现代农业、外向经济、特色产业和第三产业，形成特色产业乡镇，拓展城镇发展空间。
一是强势打造工业重镇。即楚江镇依托县城“一城三区”形成电力、化工支柱产业；易家渡镇依托东城区形成仓储、物流、房地产支柱产业；新铺乡依托县城、二都乡依托宝峰经济开发区，形成矿产开发支柱产业；新关镇依托海螺工业园形成建材支柱产业。通过强势打造，形成县城“一心二环”经济圈大框架内的楚江、易家渡、二都、新铺、新关5个新型工业重镇。
二是精心培育旅游强镇。科学开发利用壶瓶山原始生态资源、维新热水溪温泉资源、皂市水库水上风光资源，培育打造壶瓶山、维新、皂市3个旅游强镇。即壶瓶山镇依托湖南屋脊壶瓶山原始生态资源，全方位配套服务原始生态游，把壶瓶山原始生态游强势打造成常德市乃至湖南省的黄金旅游线。维新镇依托皂市水库水上风光资源和热水溪温泉资源，全方位配套水上健身运动、温泉疗养度假服务，把维新镇培育打造成温泉疗养度假的特色休闲地。皂市镇依托皂市水库水上风光资源、商代文化遗址和皂市老街等历史资源，通过开发水上休闲运动、建设商代遗址博物馆、复原皂市特色老街，把皂市培育打造成水上风光和地方风情游热线旅游地。
三是科学发展农贸和边贸特色镇。蒙泉、夹山、白云、磨市、雁池、所街、三圣、子良、太平、罗坪等10个乡镇及东山峰农场，以进一步做强做优柑桔、茶叶、高山蔬菜、烤烟、马头羊等农业特色产业。重点是做大做强农特产品深加工，提高产品附加值，搞活产品流通，不断扩大农产品的市场占有率，培育小城镇有特色的第三产业，形成以农贸、三产业为主体的特色乡镇。利用南北镇与湖北鹤峰走马镇接壤“一脚踏两县”的特殊环境，实施特殊边界发展政策，将南北镇打造成湘鄂边陲特色边贸小镇。
四是不断加速农业现代化发展进程。坚持用抓大工业的思路抓农业，大力度推广农业高新技术，有序加大农村土地规模合理流转，实现农业产业化经营，有效利用多种农业资金和政策，培育发展一大批农业专业大户和双佳农牧一样的龙头企业。培育壮大农业支柱产业和优势特色产业，推进农产品产供销紧密联接，延伸产业链条。积极推进“公司+协会+农户+基地”等多种经营模式，建立稳定的经济合作关系。大力发展农村各类中介组织和经纪人队伍，提高农业生产的组织化和集约化程度，加速传统农业向现代农业转变，从而促进农业人口向城镇转移。
五是实施高山人口战略转移措施。争取国家相关政策扶持，对壶瓶山镇、太平镇、罗坪乡、磨市镇、所街乡等乡镇自然环境恶劣的边远大山区实行生态保护全封闭管理，对边远高山人口实施生存战略转移。
（六）强化科学管理功能，着力提高城镇发展质量。
城镇化发展的质量与城镇管理密切相关。城镇的管理水平决定着城镇的经济发展和社会文明的程度，科学管理是城镇快速健康发展的关健环节，加快我县城镇化发展，强化以县城为核心的城镇科学管理，应着力抓两手：
1、理顺体制，强化城镇秩序管理法制化。
一是健全和完善城镇高效管理机制。——切实理顺城镇管理体制。将城镇建设占道管理、市政设施管理、城市道路管理、城镇环境污染管理、城镇公共客运管理、城镇市容管理、商业步行街经营管理等统一划归城市行政管理执法局管理，各相关职能部门协调配合。建立起以政府主导、部门负责、统一管理的城镇管理模式，有效解决我县城镇管理中的城管机构不合理，职能划转不到位，部门协调配合不默契，工作推诿披皮不统一，以及职能交叉，条块分割，多头管理，各行其是，管理空档，职责不明，服务盲区，“有利争着管，没利无人管”，管理水平低的现状，形成集中管理，协调管理，精细管理，高效管理和人性化管理的管理体制。——切实加强城镇管理队伍建设。要切实加强现有城镇管理人员的业务培训，提高思想政治素质和业务素质；改善工作环境和条件，提高工作效率，引进和配备城镇管理专业人才，提高工作水平。——切实加强农村小城镇管理工作。建立健全农村小城镇建设管理机构。全县统一建立乡镇城建管理工作站，隶属建设局和城管执法局的双重管理，配备专门人员，县、乡财政相关渠道预算专门经费。
二是坚持有序依法管理城镇。——健全完善城镇管理法规体系。要在现有国家有关城镇管理法律法规的基础上，配套完善地方性规章制度、管理办法和具有约束力的居民公约与乡规民约，弥补法规空缺，编织完善的具有操作性和实用性城镇管理“章法网”，使城镇管理有法可依，有章可循。——依法强化城镇秩序管理。根据城镇化发展要求，将城镇规划、市政建设、城镇交通、环境保护、商贸经营、集贸摊点、文化市场、物业管理、园林绿化和市容卫生等城镇秩序的管理纳入法制化轨道，有效解决城镇我行我素“挖路不止”、市政建设管理混乱、乱搭乱建占道经营、乱贴乱挂损坏市容、乱停乱靠阻滞交通、脏乱卫生死角等城镇管理中的突出问题，形成规范有序、文明和谐的城镇管理秩序。——切实加强城镇管理执法力度。坚决纠正城管执法混乱现象，坚持依法依规依章管理城镇；坚决纠正违法用地、违法建设、占道经营、侵占公用绿地、污染环境、违反交通法规等违法违章现象，严肃查处重大违法违章问题。认真实行城镇管理目标管理考核办法和“小庙管大神”、街道路段责任区责任制。——强化城镇居民主人翁责任意识。要通过城镇市民公约、乡规民约强化居民的环境意识、法律意识；要通过深入开展文明单位、文明村镇、文明庭院、文明家庭和平安社区等创建活动，增强城镇居民的社会公德、职业道德和家庭美德，人人树立城镇形象，提高城镇文明程度。
2、科学运作，强化城镇经营管理市场化。
加快我县城镇化发展，必须走政策引导和市场推动相结合的建设发展之路，科学运作，以市场化手段经营城镇，加快城镇建设。
一是实行土地资源资产化。要切实加大政府对土地一级市场的垄断，整合闲散土地，完善土地收购储备制度。当前尤其要加强东城区和宝峰开发区S304绕城线周边的土地收购储备，对储备土地公开挂牌竞价拍卖，以地生财。实行土地的统一规划、统一收购、统一储备、统一调控、统一供给。通过把“毛地”变成“净地”，把“生地”炒成“熟地”，把“闲地”建成“俏地”，包装上市，尽可能发挥土地的使用效益。
二是推行基础设施市场化。要盘活城镇资产存量，变现资产。有计划地将城镇有形资产、无形资产、延伸资产，通过拍卖，产权与经营权置换等方式变现，对绿化管养、市场养护等经营权向社会公开招标，对可经营的基础设施和市政公共设施实行市场化运作，对城镇公共广告空间使用权、城市各种公共设施及地名冠名权、公共停车场经营权实行出售，多方筹措资金投入城镇建设。
三是坚持投资主体多元化。按照“政府抓规划，民力搞建设，社会出效益”的要求，变单纯的依赖财政投入为政府投入为导向，政府、集体、个人一起上，外资内资一起投，构筑多元化城镇建设投资格局。要通过“项目融资、政策融资、招商引资、启动民资、负债借资”等多元融资方式，促进城镇建设。
（七）强化社会服务功能，着力优化城镇发展环境。
加速我县城镇化发展进程，在加快经济发展的同时，还应更加注重以人为本，一切从人出发，始终把城镇发展聚集人口人气和坚持为城镇居民创造良好的就业、生活和发展环境放在首位。
1、优化城镇发展的政策服务环境，促进人口聚集。
要根据中央关于城镇化发展的相关要求，结合我县城镇发展实际，制定以人为本的有利于城镇发展、人口聚集的涉及农民进城进镇的户口、土地、子女入学、就业等方面的优惠政策，为加快城镇化进程创造良好的政策环境。
一是推行户籍管理制度改革。要按照2009年中央经济工作会议关于“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”的要求，打破现行的城乡分割的户籍管理体制，跟进中央要求，尽快制定出台县城和小城镇放宽户籍限制的政策，放宽城镇准入条件，开放农民进城入镇的户籍渠道。建议凡在县城和农村小城镇有合法固定住所、有稳定职业和生活来源的农村户口的农民，均可根据本人的意愿转为城镇人口，取消“农业户口”和“非农业户口”的人为差别，逐步建立起城乡统一的户籍管理制度，促进城乡人口有序流动，加速农村人口城镇化。积极稳定地实施生态移民，对壶瓶山、磨市、罗坪、太平等地边远落后、生态恶劣的高远山区农民人口通过相关政策扶持，有计划有步骤地搬迁移民，向小城镇集中。
二是稳妥探索农村土地政策调整。要积极探索、调整农村土地政策，妥善解决农民“转非”进城，原承包土地的处理，建立和健全使用权的流转机制，鼓励农民用租赁、参股等多种方式有偿转让土地经营权。鼓励农民“自愿退出宅基地，流转承包地”，进入县城和农村小城镇居住。鼓励农民承包土地流向有能力、有头脑的高素质农民规模经营，使农业向规模化经济、产业化经营方向发展，通过农村土地政策的调整创新，吸引更多的农民进城镇居住，营造城镇人气。
三是不断完善社会保障制度。树立“多予少取”的 思想。健全和完善与城镇化发展相适应的社会就业、社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的基本覆盖城乡居民的社会保障体系，建立和完善适应农民工特点的社会保障制度。
2、优化城镇发展的公共服务环境，促进城镇人气。
一是不断优化就业服务环境。农业人口转移城镇后的首要问题是安居乐业，有稳定的就业，才会有稳定的安居。要实施积极的就业政策，围绕经济社会发展多渠道开发就业岗位，千方百计解决进城镇农民的就业问题。要通过招商引资发展劳动密集型产业集群，大力度发展第三产业，为进城入镇的农民创造充足的就业岗位。完善和落实减免税费、提供小额贷款等各项促进就业的政策，鼓励企业吸纳就业；支持农民进城自谋职业、自主创业、合伙创办小企业；完善就业和创业培训机制，整合各类培训资源，实施农村劳动力转移“阳光工程”；鼓励农民工返县返乡就近就业，逐步建立统一开放、竞争有序、机会均等、城乡一体的劳动动力市场，降低城镇就业门槛，拓展城镇就业空间，切实保障农民工进城就业的合法权利。
二是要不断优化社会公共服务环境。全面优化农业人口向城镇转移的社会公共服务环境，保证农村转移人口进城镇务工、经商人员与原住城镇居民在就业、教育、卫生、文化、安全等方面享受同等待遇。——要通过不断推进和加强公共教育体系建设，保证城镇化发展的教育需求，保障农民工子女公平接受义务教育，共享城镇优质教育资源。——通过不断推进和加强公共卫生和医疗服务体系建设，建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，满足城镇化发展的公共卫生和基本医疗服务需求，保障农民工与原住城镇居民共享安全、有效、方便、价廉的公共卫生和基本医疗服务。通过不断推进公共文化服务体系建设，加大政府对公益性文化设施建设的投入，构筑以文化馆、图书馆、博物馆、文化广场为主体的公益文化设施网络，配置适应城镇发展需要的群众文化活动场所，满足人们日益增长的文化需求，维护城乡低收入群体和特殊群体的基本文化权益。——通过加强公共安全体系建设，强化城镇社会治安综合治理，建设平安县城和平安乡镇，确保城镇居民安全保障权益。