中央授权行自治繁荣稳定靠一法

香港回归十周年，也是香港基本法实施十周年。中央政府最初解决香港前途问题，提出的大政方针是收回香港，「一国两制」、「港人治港」、高度自治。中英联合声明签署后，要在九七年七月一日起落实这一大政方针和国策，就必须将其化为法律的方式实现「以法治港」，这是起草和制定香港基本法的由来。在这之前，中华人民共和国宪法中增加了成立特别行政区的条文，全国人民代表大会也做出过制定香港特区基本法和成立起草基本法委员会的决定。这些都是基本法的「法源」，也是基本法的「宪政地位」。
香港回归十年，基本法的实施是成功的，总的情况是好的。基本法的实施是香港十年来落实了「一国两制」、「港人治港」、高度自治的关键，也是香港保持社会繁荣稳定、人民安居乐业的关键。基本法的实施是中央政府、香港特区政府和香港市民共同努力遵守的结果。十年来，基本法作为香港特别行政区「小宪法」的地位已经牢牢确立，也为香港今后各方面的发展和长治久安奠定了坚实的基础。
香港回归十年，经历了不少风风雨雨，基本法的实施也经历了考验。这些考验特别集中地体现在三次「人大释法」上。第一次释法是「居港权」问题；第二次释法是香港政制发展「两个选举产生办法」问题；第三次释法涉及行政长官的「剩余任期」问题。这三次释法前后，都引起过相当程度的争议，这说明实施基本法不会一帆风顺。「一国两制」是一项前无古人的事业，是一项开创性的工作，同样，以法律形式体现「一国两制」的香港基本法也是前无古人的法律，是一项开创性的法律工程。在落实和实施的过程中，有不同的理解甚至出现争议是不可避免的。然而这不会损害和动摇基本法的权威性，恰恰会深化人们对基本法的认识，有利于基本法的实施。因此回归十年来，每一次「人大释法」都推动了基本法的深化执行和人们对基本法更准确的认识。
回归十年，无论是回顾和总结香港基本法的实施经验，还是「回味」「人大释法」，我们都可以发现，在实施基本法的实践中最具「纲领」意义的是「中央与特区的关系」问题，实质就是香港与国家的关系问题。这个问题在基本法中占据「核心」位置。要真正贯彻「一国两制」，首先就须摆正特区与国家、与中央的关系。而基本法第一章「总则」的第一条更是开宗明义的规定：「香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分」；第二条规定：「全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权」。
基本法第二章「中央和香港特别行政区的关系」规定：「香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府」。
基本法做出这样的规定，根本法理在于中华人民共和国是一个「单一制」国家。在这样的国家中，地方所有的权力都是来自中央的授权，不像联邦制或邦联制国家，中央没有明确「拿走」的权力，地方皆有，也即地方可以自主地行使「剩余权力」。在讨论制定基本法时，中央与地方的关系如何界定曾经是一个令人关注的焦点，这个问题不讨论清楚，许多其它的问题就会模糊不清甚至无法落墨。当时有一种意见认为，香港既然在九七之后是「港人治港」、高度自治，那就应该参照联邦制或邦联制国家的做法，以「剩余权力」的概念为香港「留下所有的权力」，这样才能体现「港人治港」、高度自治。
这样的意见当然是欠妥当的。「港人治港」也好，高度自治也好，前提性的问题并不是香港「自治」的权力到底有多大，而是自治的权力是在什么样的国家体制中存在，也即它的权力来源是什么。现实的答案只能有一种，即香港自治的权力无论多少，都是由中央政府授予的。正如吴邦国委员长在纪念基本法实施十周年座谈会讲话中所说：「中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据基本法第二十条的规定，中央还可以授予」。
这个在「单一制」国家体制下中央与特区的关系问题厘订清楚了，整部基本法中规定的香港特区享有的多方面的高度自治权就有了根据。明乎此，也就可以知道为什么整部基本法在其根本意义上说是一部「授权法」──中央向特区的授权法。事实上，回归十年，中央严格遵守基本法，对授予香港特区的权力绝不随意干预，从而使「港人治港」、高度自治有序有效的运作，取得了举世公认的成就。
香港回归十年，基本法实践了十年，中央与特区的关系也「相处」了十年。三次「人大释法」涉及这个「课题」，今后香港多方面的发展包括政制发展也还要继续涉及这个「课题」。十年的实践证明，摆正特区与国家、与中央的关系，按照基本法的规定办事，「港人治港」、高度自治才能在一个正确的轨道上运行，才能在一个有利于开创社会稳定、经济繁荣的环境下运行。这是香港特区安身立命之所在。回归十周年系列评论之二大公报