突破廉租房制度的资金瓶颈香港经验之二

一、亚洲金融风暴后，香港房委会面临的挑战
1997年亚洲金融风暴对香港房产市场造成严重冲击，香港楼价大幅下调。随着经济的持续不景气和私人住宅市场的疲弱，ZF出售居屋和公屋的销售对象与私人住宅市场的销售对象大幅重叠，房地产市场严重失衡，ZF的房屋政策随之发生了一系列改变。2001年9月至2002年6月，房委会暂停销售居屋计划单位。
2002年11月，香港特区ZF发表房屋政策声明，厘清公营及私营机构不同的角色，为房屋政策及施政方针重新定位，表明ZF今后将集中资源，为有需要家庭提供租住公屋，并退出作为发展商的角色，不再以鼓励市民置业为己任，停止兴建和停止出售资助公营房屋。
居屋和公屋停售，使房委会六成左右的收入来源中断。加上1997年修订的房屋条例又规定公屋租金水平上限，每次租金调整后，租金与收入比例中位数不可超过10％，限制了房委会利用加租扩大资金来源。虽然目前房委会的财务状况仍然稳健，但是，在巨大的财务压力下，如果没有新的充足的资金来源，房委会将承受每年净额流动现金赤字，难以持续维持庞大的公屋计划。
为了保证财务的可持续性，房委会已经未雨绸缪，从节流和开源两个方面改善财务状况。
1、节流——管理和服务外包及自动离职计划
房屋署作为房委会的执行机构，负责管理众多的公屋。虽然自1980年代中期开始，公屋管理的私营化已逐步展开，保安服务、商场及停车场的管理相继外包给私人承办商，但是公屋的迅速发展抵销了因外包而减少的工作职位。为了缩减公屋运营赤字，房委会采取更具成本效益的方法管理公屋及维修事务。
自2000年10月开始，逐步推行“私营机构更多参与公屋管理及维修保养服务计划”，通过引入竞争，节省屋宇管理营运成本，并配合该计划推出“自愿离职计划”和“员工自组公司计划”，以缩减人手达到预期的节约成本目标。
房委会推行的公屋管理和服务外包等一系列节省运营成本的措施，取得了巨大的成效。2003／04年度，房委会公屋运作赤字由2001／02年度的24．46亿港元降至2003／04年度0．85亿港元。根据房委会2004／05年度修订预算案，预计出租公屋业务在2005／06年度会稍有盈余，并在以后的三个预测年度内大致达到收支平衡。
2、开源
（1）出售自置居所贷款
房委会于1998年推出自置居所贷款计划，协助低收入和中等收入家庭自置居所。房委会通过向香港按揭证券有限公司出售自置居所贷款，获得新的流动资金来源。2001年3月，房委会售出首批价值达42亿港元的自置居所贷款。至2003／04年度末，已出售的自置居所贷款累计达206亿港元，为房委会筹集了可观的流动资金。
自置居所贷款计划于2003年1月被新的置业资助贷款计划取代，由于房委会已不再以鼓励市民自置居所为已任，2004年7月起，房委会终止置业资助贷款计划。至2004年3月底，房委会自置居所贷款／置业资助贷款余额为19．37亿港元，靠出售该贷款获得流动现金的方式不具有可持续性。
（2）分拆商业资产上市
为了维持公屋的可持续发展，房委会决定通过分拆出售辖下零售和停车场设施，成立领汇房地产投资信托基金，并计划于2004／05年度结束前把该基金在香港联交所上市。分拆出售设施所得的总收益预计达320亿港元，全部归房委会所有，可缓解房委会因停止出售居屋及租置计划单位而出现的短期流动现金赤字。
香港社会各界大体上对房委会通过分拆上市商业设施，为发展公屋筹集新的资金持肯定的态度。但是，也有一些香港民众对领汇上市过程中，公共资产价值是否低估、这些原由房委会管理的资产上市后是否会引起公共服务设施削减、租金提高等问题产生担忧。
两名香港公屋居民更是在去年12月领汇上市前，入禀法院上诉，挑战领汇上市的合法性，在被上诉法院驳回后，又向终审法院提出上诉。由于司法复核未能在领汇预定上市日期前终结，房委会只好暂缓领汇上市。整个法律程序预计最快可于今年7月份完成，房委会也积极准备在相关的法律诉讼完全结束后，安排领汇基金尽早重新上市。
二、对内地的启示
面对不断变化的社会经济环境，香港ZF和房委会致力于寻求妥善的财政安排和资金筹措途径，为公屋的可持续发展提供了保障，同时也为内地解决资金瓶颈，加快发展廉租房计划提供了宝贵的经验：
1、ZF公共财政的大力支持
香港公屋计划的成功，与香港ZF前期大量的资金投入及长期以来的无偿土地划拨密不可分。至2003年3月底，仅香港ZF免费拨给房委会兴建公屋住宅部门的土地价值，就已高达1582亿港元。内地要发展廉租房，各地ZF必须完善公共财政职能，在资金和土地上给予大力支持，这是落实廉租房计划的根本。
2、以商养房
实现公共租住房屋的可持续发展，除了ZF的财政支持外，还需要拓展资金来源。香港房委会通过出租公共房屋附属的商业设施和停车场等非住宅设施，获得稳定的收入和盈利来源。这种以商养房的思路值得内地借鉴。在兴建廉租房时，兴建相应的商业配套设施，不仅方便了群众生活，而且使廉租房运营可以获得稳定的资金补充。
3． 通过资本市场筹资
通过分拆商业资产上市筹措兴建公屋所需的资金，是香港房委会开拓资金来源的新尝试，虽然因此而引发一些公屋居民对于公屋配套商业设施提价的担心，但其思路值得内地在发展廉租房时借鉴。同时，吸取领汇上市风波的教训，在公共资产私营化的过程中，应保证运作的透明度，慎重权衡各方利弊，充分考虑公众的利益，以获得支持，把好事办好，避免引发新的矛盾。
4、重视社会专业机构的作用
廉租房的有效管理需要庞大的专业人员队伍。从成本效益的原则考虑，ZF部门应充分利用社会专业服务机构的力量，将房屋维护、管理等业务适当外包，通过引入竞争、提高效率，降低廉租房的运营成本。