关于党内选举制度改革的

——关于党内选举制度改革的主要理论观点（1）

党内选举制度即按照党章和有关文件规定选举产生党的各级代表大会代表和党的各级领导机关的制度，包括党内进行选举时必须遵循的原则、程序、方法和有关规定。2002年11月，江泽民在党的十六报告中，从发展党内民主、增强党的活力和团结统一的角度明确提出了“改革和完善党内选举制度”的任务。此后，一些从事与党的组织建设（包括制度建设）有关的实际工作者和理论工作者就，紧紧围绕“改革和完善党内选举制度”这一重大课题进行的多方面的探索和思考。现将其中的一些主要观点综述如下：

一、关于中国共产党党内选举制度的历史回顾

中国共产党是按照民主集中制的原则建立起来的，但是作为党内民主制度基石的选举制度的建立和发展却经历了推举、等额选举、差额选举等几个阶段。

我们党从一大开始，就规定党的各级领导机关都要经党员代表大会推举产生，并报上级组织批准。所谓“推举”，在这里就是荐举、推选，即口头提名选举。1927年党的五大通过的《中国共产党第三次修正章程决议案》,第一次把民主集中制规定为党部的指导原则,党部的执行机关由党员大会或其代表大会选举产生。1928年,党的六大通过的《党章》中也明确提出:下级党部与高级党部由党员大会、党部会议及全国大会选举之;各级党部对选举自己的党员,应作定期的报告。

经历了24年的发展，1945年党的七大通过的党章明确就党内选举制度作出了具体的规定。如第19条规定：“选举党的各级委员会，须按候选人名单进行无记名投票或表决，并保障选举人有批评与调换每一个候选人的权利。”刘少奇在七大修改党章的报告中指出:“党的领导机关是在民主基础上由党员群众所选举出来并给予信任的”,“党的领导机关的权力,是由党员群众所授予的”,“一切选举是有审慎考虑过的候选名单的,全党是有一切党员都要履行的统一的党章和统一的纪律的”。而且,他特别强调了保障党员民主权利的观点:“所有党员的这些权利,应该完全被尊重。”在实际工作中不尊重党员这些权利的现象,“必须彻底肃清”。“凡在游击战争中可以进行的会议和选举,都必须进行,不应借口战争环境,不必要地缩小党内民主。在解放区,在一切可以召集大会进行选举的地方,党的各级代表大会及党员大会,必须依照党章的规定来召集,并由大会来选举党的各级领导机关”。“在选举党的领导机关时,除大会主席团有权提出候选人名单外,必须保证各代表团及所有代表都有权提出候选人,并保证选举人有批评与调换每一个候选人的权利。候选人名单,须经过充分的讨论。选举时须按名单进行无记名投票或表决”。

1956年党的八大通过的党章继承和发展了七大党章，进一步扩大了党员的选举权利，候选人名单应当经过选举人的讨论，选举人对那些不能代表自己利益的候选人可以不选。如第22条规定：“党的组织和选举人所提出的候选人名单，应当经过选举人的讨论。……并且必须切实保障选举人有批评、不选和调换每一个候选人的权利。党的基层组织的选举，在不可能采用投票方式的时候，可以采用举手表决的方式；在这种情形下，应当采取按照候选人名单逐个表决的办法，禁止采取全名单一次表决的办法。”

但八大以后，由于党的民主集中制不断遭到破坏，最终导致八大党章的正确规定流与形式。九大、十大党章取消了有关党内民主选举的各项行之有效的规定，把党历来坚持的选举制度改为“民主协商、选举”。九大代表的产生，就不是由省、市、自治区党的代表大会选举出来的，而是在所谓“民主协商”、“听取群众的意见”之后“推选”出来的。十大的代表是在所谓“民主协商”之后，由党委扩大会议选举产生的。甚至出现了把没有入党的人封为十大代表这种荒唐的事。在这种极不正常的党内民主生活中，“民主协商”往往成了领导指定或变相任命的同义语，给党内生活造成严重后果。十一大党章没有在选举制度方面作任何规定。

1980年2月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，在总结我们党成立以来特别是执政30多年来在处理党内关系方面经验教训的基础上，针对改革开放的新形势，就如何实现党内政治生活民主化作了许多规定，其中关于党内选举的一个亮点就是第一次明确提出党内选举实行差额选举的办法，即“选举应实行候选人多于应选人的差额选举办法，或者先采用差额选举办法产生候选人作为预选，然后进行正式选举。”

1982年9月，党的十二大通过的党章，由于考虑到当时党内派性尚未消除的情况，规定：“可以经过预选产生候选人名单，然后进行正式选举。也可以不经过预选，采用候选人数多于应选人数的办法进行选举。”这种规定同《准则》相比，一是直接的差额选举由第一位摆到了第二位；二是没有明确规定预选是否采取差额选举的办法；三是规定不经过预选的应采用差额选举。但在实际选举中，从上到下多数仍采取前一种方法即等额选举。

1987年11月，党的十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》，恢复了《准则》关于选举方式的规定，即“可以直接采用候选人数多于应选人数的差额选举办法进行正式选举。也可以先采用差额选举办法进行预选，产生候选人名单，然后进行正式选举。”这就首次用党章的形式把差额选举的办法肯定了下来，成为全党必须执行的法规。

这种表述上的变动，意义非常重大。因为它改变了党内选举制度的价值和逻辑，主要体现在：一是把作为竞争性选举原则的差额选举方法正式引入我们党的党内选举制度中，从而使党内选举从完全的非竞争性开始趋向竟争性；二是将直接以差额选举办法进行正式选举的选举方式作为党内选举的基本方式，而将先以差额选举方式预选，然后进行正式选举的选举方式作为党内选举的备选方式。这种制度安排，体现了对正式选举中差额选举的重视，它标志着我们党进入民主发展的新时期。

但是从提高党内选举的民主效能的角度上看，十三大和十二大一样，没有把差额选举的原则彻底贯彻到党内选举制度的精神中，因为十三大报告规定：“近期，应当把差额选举的范围首先扩大到各级党代会代表，基层党组织委员、书记，地方各级党委委员、常委，和中央委员会委员。”这种表述没有明确规定在实行差额选举后的正式选举中仍应采取差额选举，制度规定不明确，导致执行中弹性大，不易操作。在实践中，就表现为简化选举、搞形式化的差额选举，使党员不能充分形式选举权利。

为了弥补这种缺陷，中共中央先后颁发了三个有关党内选举制度的办法和条例：一是中共中央组织部于1983年颁发的《关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法》，规定：“党的省、自治区、直辖市代表大会的代表，委员会的委员、候补委员和常务委员会委员，纪律检查委员会的委员、常务委员实行差额选举。党的省、自治区、直辖市委员会的书记、副书记，纪律检查委员会的书记、副书记暂不实行差额选举。党的省、自治区、直辖市顾问委员会委员、常务委员、主任、副主任实行等额选举。”这表明差额选举的范围扩大到常委，书记、副书记仍实行等额选举。

二是中共中央于1990年6月颁发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，其中第19条规定：“进行选举时，有选举权的到会人数超过应到会人数的五分之四，会议有效。”第28条规定：“实行差额预选时，赞成票超过实到会有选举权的人数半数的，方可列为候选人。”这样既保证了差额选举的权威性，又使差额选举具有可操作性。

三是中共中央于1994年1月颁发的《中国共产党地方组织选举条例》，对差额选举没有作出新的规定，这主要是考虑到书记、副书记是在经过差额选举的常委中产生的，这多少使人觉得正副书记再进行差额选举就有些多余了。但这种选举机制容易在集体决策中造成书记相对集权常委相对无权的不对等现象。

总之，改革开放以来，党就一直把推进党内选举制度建设作为党内民主发展的重要工作来抓，取得了良好成效。但是，从目前的具体实践来看，党内选举的制度化、规范化和民主化都还不够，主要表现为：一是党代表大会制度在一些基层单位还不健全，党委组成长期无法以正式选举的方式进行；二是选举制度不规范，选举过程简单化形式化，变相等额选举还有一定的普遍性；三是选举的民主程度不够，最核心的体现就是差额选举的比例幅度太小，而且只差额到常委，书记不搞差额选举；四是党员权利在实践中常常被忽视。因而，如何进一步规范党内选举制度，是党内民主建设和发展面临的一个核心问题。