陈善哲：大部制的深圳初恋(南方都市报 2008-3-7)

　　5年前一次流产的“行政三分”改革　　
　　
　　3月5日，初春的阳光穿窗而入，杜钢建在他汕头大学的办公室里静静地读着刚公布的中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》。

　　“要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，……进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制”，读到这段，杜钢建心中一动。

　　这些字眼对杜来说，是再熟悉不过了。

　　5年前的一幕闪回——2003年初，时任深圳市市长的于幼军在市三届人大五次会议上作《政府工作报告》时披露：“今年要在中编办指导下，按照精简、统一、效能的原则和行政决策、执行、监督三者既相对分离制约、又协调高效运转的要求，合理配置政府各部门的职责权力，探索建立现代行政组织结构和运行机制。”

　　那场被称作“行政三分”的改革当年引起海内外巨大关注。深圳特区也期望凭借这次改革重拾“改革先锋”的光环。而5年前在国家行政学院任职的杜钢建，正是那次改革方案的设计者之一。

　　而改革的结局，“基本算是流产了。”面对重重阻力，“行政三分”方案最终被锁进抽屉，再也没有开启。

　　5年弹指一挥间，今天，中央政府层面的大部制改革箭在弦上。“决策权、执行权、监督权相互制约”重新成为政治舞台上的关键词。

　　在改革悬念临近揭盅之际，5年前深圳那场未竞的改革试验留给人们的，是无尽的启思。

　　“没有行政三分，就没有大部制。”如今是汕头大学法学院院长的杜钢建在远离京城的校园里平静地对记者说，大部委内部的决策、执行和监督必须相对分离，“如果分不清楚，大部制更危险。”
　　
　　行政学院智囊南下

　　深圳的“行政三分”改革，是从2002年开始酝酿的。

　　2001年底，深圳被中编办确定为5个行政体制改革试点地区之一，并且是唯一的副省级城市，在所有试点地区中级别最高。

　　“改革开放后，深圳的行政体制改革探索是走在国内前列的，深圳经验也一直被中央所器重。”杜钢建说，当时任职于国家行政学院的杜钢建是2003年国务院机构改革方案的设计者之一。从1998年到2003年，他每年都会花费大量时间在深圳，研究课题，为市政府提供决策咨询。“探索建立决策、执行、监督适度分离、相互协调的政府机制”，成为酝酿中的改革的核心思想。

　　这一思路在中共十六大报告中也得到认可。报告提出要“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。

　　“十六大结束后，中央开始筹备2003年的全国‘两会’和国务院机构改革，希望在行政体制改革方面能取得一定的经验供国家层面参考”，“行政三分”改革方案的设计者之一、深圳大学管理学院教授马敬仁回忆说，于是，在中编办指导下，深圳“行政三分”改革上马，计划在2003年上半年出台。
　　
　　“大交通局”先行

　　2002年开始，深圳市政府组织人力马不停蹄地考察主要发达国家和地区的政府管制体系。在最终出炉的方案中，吸取了源自英国，当时风行全球的新公共管理运动的理念，主要借鉴的是香港的经验。

　　当时改革方案的要义是，对一些政府部门进行撤并和调整，按照大行业、大系统的原则设立若干决策局，负责制定政府的法规、政策、办法；再根据每个决策部门的关联业务，设置若干执行局。另设置一个监察局。决策局将在每年年初与执行局签订行政绩效合同，由监察局进行考察和监督。

　　决策局只有决策权，没有执行权；执行局只有执行权，没有决策权；监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。

　　“方案中提出根据大行业、大系统原则，设置大文教、大交通、大经济、大卫生等机构，这与今天的大部制改革相近。”杜钢建回忆说。

　　当时到底想设置几个决策部门？最激进的方案是3个，即以经济发展、城市发展、社会发展三大体系为基础，设立三大决策局，然后下设不同的执行局。

　　马敬仁认为，设置过于琐碎的部门导致权责不清和相互扯皮。当时有人设想，将发改、贸工、财政等机构整合成一块，将城管、建设、环保、规划、国土、住宅等机构重组为大部门。
　　
　　“为什么撤掉我们局”

　　最早根据“行政三分”理念进行大系统改造的是深圳市交通局。

　　在改革前，交通局已经采取“大部制”式的管理，但内部设置的20多个处室都是综合性处室，兼具政策制定和执行职能。经过改革，交通局的职能在内部进行了纵向切割，市局主要担当决策功能，下属的区分局则被改造成单一业务的执行机构。

　　杜钢建对“行政三分”寄予厚望，认为这将有效地克服备受诟病的“公共权力部门化、部门权力利益化、获利方式审批化、审批方式复杂化”的痼疾。

　　但改革很快遇上风浪。

　　在市领导披露“行政三分”改革思路后，外界对深圳即将出台的改革方案充满兴趣。有境外媒体将“行政三分”曲解为西方式的“三权分立”。这让方案的制订者和执行者都感到巨大压力。

　　更现实的阻力来自操作层面。

　　按照改革方案，需要对政府组成机构进行一次大规模重组，相当一部分局级单位将被撤并。“至少有五分之一的政府机构要给砍掉。”杜钢建回忆说。

　　机构的设置和裁撤牵动着官员们的心。对改革方案的异议很快形成声浪。

　　一个流传甚广的说法是，在一次市长召集的会议上，一位局长当面愤怒地质问：“为什么撤掉我们局？”

　　另一个说法是，在一个星期天，市政府各部门负责人突然被通知开会，会上下发了拟保留、合并及撤销部门的方案，大多数拟被撤销的部门都未表态同意。某局负责人知道自己的机构将被裁撤，当场就拿出一份自行准备的方案，提出制订改革方案的机构也应该被撤并。

　　“这是公共权力部门化的表现，裁撤机构必然伤及既得利益者。”杜钢建说，在方案调研时，曾有商家向他痛陈在深圳开办民营煤气站之艰难。一共有70多个审批环节，各个局都要管，但申请者又找不到“入口”，因为所有的部门都规定，只有经过其他部门的审批，才会受理申请。“大家都想抓住权力，又都不愿承担责任。”
　　
　　“方案锁进抽屉”

　　在各部门讨价还价之后，改革方案中确立的决策机构从3个变为12个，再到15个，最终的方案是21个。“最终的方案已经偏离行政三分的初衷。”马敬仁说。

　　改革的阻力还来自社会共识的缺乏。

　　在制订方案的过程中，连专家学者对改革的方向也产生了分歧。“这说明当时我们的研究不够，准备工作不足。”杜钢建说，公务员阶层当时对现代公共行政理念和“行政三分”的意义也缺乏足够的理解，大家普遍的疑问是：“什么部门是光决策，不执行的？”这样的困惑既来自传统观念的束缚，也是基于对现实的理解。

　　当时已卸任的一位原深圳市领导也认为，“行政三分制”不科学，难以实行。因为政府的决策权往往集中于政府的常委会，不是一两个决策部门所能决定的。

　　改革在争议和阻力中沉寂下去。当时媒体的描述是“锁进抽屉，不了了之”。2003年春节后，深圳全力抗击“非典”。此后，杜钢建不再频繁造访深圳。
　　
　　“反思它，怀念它”

　　作为深圳行政审批制度改革的专家，李红光也曾介入过“行政三分”改革的论证。她认为，“行政三分改革目标正确，提出了权力制衡的理念。流产的原因是方法有误，没有鼓励部门和公众参与。”

　　杜钢建也承认，由于机构改革涉及人事、机构调整，必须保密，“当时确实存在内部少数人研究决策的问题”。由于改革方案未能与各局深入沟通，导致撤并部门方案一经披露，便遭遇强烈反弹。

　　而马敬仁则总结说，5年前的深圳还不具备“行政三分”改革成功的几个重要条件。

　　一是非政府组织没有充分培育。政府有意剥离职能，甚至向社会机构采购公共服务，但没有发达的社会组织来承接这些职能。

　　二是改革缺乏社会的参与。改革的基本思想是分散决策权，扩大民众对行政决策的参与，因此在当时的方案设计中为各个决策局配备了内、外两个决策咨询委员会，以保证决策的科学化和规范化。“但在当时，听证制度没有普及，缺少让民意表达的机制”。

　　三是根据当时的改革方案，与行政三分改革配套，政府还需要在内部建立若干平台，包括公共信息平台、公共法治平台、政府集中采购平台和公共人力资源平台等。而这些政府公共平台当时还很匮乏。

　　“今天的大部制改革需要吸取5年前深圳改革的经验教训，必须在深入研究的基础上制订可靠的方案；选择若干部委先行推进。”杜钢建说，要注意将行政三分和审议民主结合起来，由人大任命一批专家组成决策咨询委员会，分散行使和监督政府部门的决策权，不使新的大部委权力过大。

　　“还要给干部一个培训的过程，光说服几个局长不够，要依靠全体干部来执行。”

　　历史曾留下遗憾，但并未停步。马敬仁认为，尽管5年来“行政三分”的说法再也没人提起，但政府变革仍然是沿着决策、执行、监督三项职能相对分离和制约的方向推进。

　　而在深圳的一位观察人士看来，5年前那场痛苦的改革“初恋”留下的不应该仅仅是失败的回忆，“我们应该反思它，借鉴它，并且怀念它。”