出口管制：中国参与全球生产体系面临的障碍

出口管制:中国参与经济全球化面临的困境
清华大学国际问题研究所博士生  周宝根
【内容摘要】 随着参与经济全球化程度的不断提高，我国面临贸易技术壁垒的挑战也越来越紧迫。其中，发达国家对华的出口管制更是严重影响了我国参与经济全球化的进程，我们参与半导体产业全球生产体系面临的困境明显地证明了这一点。对此，我们可以采取一些适当的政策措施，在一定程度上突破发达国家对华实施的不合理出口管制，从而更好地参与经济全球化的进程。
【关键词】 贸易技术壁垒  出口管制 经济全球化 全球生产体系
经济全球化进程加快，但商品、服务、资本、技术和人力在世界范围内的流动并非完全自由。世界各国都对这些流动采取了一定的限制措施。有些措施是正当的，有些则是不正当的。贸易限制措施也是如此。一般来说，人们把贸易限制措施称为贸易壁垒。由于技术不断进步，与商品和服务贸易有关的技术问题同一个国家的经济发展、国家安全和人民生活的关系越来越密切，利用技术手段限制贸易活动的措施也在不断发展变化。对这些措施，人们通常称之为贸易技术壁垒。随着参与经济全球化程度的不断提高，我们面临贸易技术壁垒的挑战也越来越紧迫。其中，发达国家对华的出口管制更是严重影响了我国参与经济全球化的进程。这一点，在关于贸易技术壁垒的讨论中常常被人们所忽视。
一、对贸易技术壁垒与出口管制的认识
关于什么是贸易技术壁垒，国内外权威机构的定义稍有出入。中国标准咨询网认为：“贸易技术壁垒是以国家或地区的技术法规、协议、标准和认证体系（合格评定程序）等形式出现，涉及的内容广泛，从科学技术、卫生、检疫、安全、环保、产品质量和认证等技术性指标体系方面入手，施于国际贸易当中，呈现出灵活多变，名目繁多的规定，由于这类壁垒大量的以技术面目出现，因此常常会披上合法外衣，成为当前国际贸易中最为隐蔽、最难对付的非关税壁垒。”[1]而世界贸易组织的《贸易技术壁垒协议》却有另外的说法。它把贸易技术壁垒定义为国际标准和合格评定体系，并认为它们“能够通过提高生产效率和便利国际贸易作出重大贡献；因此期望鼓励制定此类国际标准和合格评定体系；但期望这些技术法规和标准，包括对包装、标志和标签的要求，以及对技术法规和标准的合格评定程序不要给国际贸易制造不必要的障碍。”在这个协议上签字的国家或地区要“认识到不应阻止任何国家采取必要措施，在其认为适当的程度保证其出口产品的质量，或保护人类、动物或植物的生命或健康，保护环境，或防止欺诈行为。但不能利用这些措施作为对情况相同国家进行任意或无理歧视或变相限制国际贸易的手段”；“认识到不应阻止任何国家采取必要措施保护其基本安全利益。”从世界贸易组织的《贸易技术壁垒协议》可以看出，一个国家既要根据自己的合理目标，如国家安全，实施贸易技术壁垒，也要反对其他国家利用贸易技术壁垒给国际贸易制造不必要的障碍。
无论是哪种定义，都将贸易技术壁垒限定在进口，并不涉及出口。实际上，一些国家，特别是发达国家对出口规定了严格的技术标准，即达到某种技术标准的产品不能出口。针对出口的技术限制措施被称为技术出口管制。
出口管制主要是指一国为达到特定的政治、军事和经济目的，所采取的限制和禁止某些物资或技术的出口。冷战时期，西方国家为了防止敏感物项和技术出口到社会主义国家，成立了“巴黎统筹委员会”（简称“巴统”），对敏感物项和技术出口实行管制，以削弱这些国家的经济特别是军事实力。该组织1994年3月正式解散，1996年成立的“瓦森纳安排”取代之。“瓦森纳安排”的全称是《关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳安排》，目前共有包括美国、日本，英国、俄罗斯等33个成员国。“瓦森纳安排”有一个清单，包括军品清单、军民两用产品清单及两个附录。军品清单涉及20类项目。军民两用产品清单包含9类项目，即：先进材料；材料处理；电子器件；计算机；电信与信息安全；传感器与激光器；导航与航空电子仪器；船舶与海事设备；推进系统。与“巴统”不同，瓦森纳安排规定成员国自行决定是否发放敏感产品和技术的出口许可证。出口管制包括两个层面，一个层面是全球的规范，如上述的“巴统”和“瓦森纳安排”。另一层面是一国根据自身判断做出的国别政策，如美国对伊朗的政策。由于“瓦森纳安排”对成员国的非强制性，出口管制常常体现为国别政策。
出口管制是国际政治关系（特别是安全关系）对经济关系影响的突出表现。冷战结束以来，国际关系中的政治关系与经济关系呈现出一定程度的分离状态，大国之间的关系尤为明显。中国与日本之间出现“政治冷淡、经济火热”，中国和美国之间虽然政治关系起伏跌宕，但经贸关系持续升温，中国和俄罗斯之间政治关系良好，但经贸关系发展较为缓慢。于是，有人认为政治关系与经济关系之间无必然的联系。其实，上述现象只是说明国际政治关系与国际经济关系并非简单的决定或被决定的关系，但并不能说明两者之间没有关系。事实上，两者之间存在互动关系。正如著名国际政治经济学学者琼·斯佩罗（Joan E. Spero）指出的：“国际政治体系影响国际经济体系，国际经济活动受制于国际政治体系结构和活动。”[2]政治关系良好，有可能促进经济关系的发展，比如时下的中欧经济关系。中俄之间如果政治关系不好，经济关系可能远不如现在。政治关系恶化，会影响到两国的经济关系，如中国京沪高速铁路建设项目采用日本新干线技术问题。政治关系中的安全关系（所谓“高级政治”）如果恶化，更是如此，比如冷战时期的美苏关系。国际政治关系（包括安全关系）对经济关系的影响，表现在经济制裁、经济援助等诸多方面。出口管制便是其中最为突出的表现之一。
二、经济全球化与中国面临发达国家的出口管制
从20世纪80年代后期开始，随着经济全球化深入发展，由遍布全球的企业之间相互交织的生产价值链[3]组成的全球生产体系逐步形成。它包括跨国公司与自己的子公司之间的大型企业内部的价值链，不同规模的生产商、供应商、零售商和服务商等组成的企业之间的价值链和由中小企业组成的地方产业集群的内部价值链。全球生产体系的实质是，生产活动不再局限于单个企业跨越国界的布局，而是多个企业之间生产经营行为的全球一体化。全球生产体系降低了生产成本和交易成本，对世界经济发展是有利的。[4]对于各个国家（地区）来说，参与全球生产体系可以带来两大好处，一个是进入世界市场，参与经济全球化进程，另一个是实现经济水平升级。对于大多数发展中国家（地区）来说，这也是参与全球生产体系面临的两大主要问题。因为，参与全球生产体系的企业，特别是要实现价值链升级，从利润低端的产品加工、制造环节升级到利润高端的产品研发、设计和营销环节，就需要进行两方面联系，一方面是产品的营销（市场），另一方面是产品的研发、设计。从市场交易角度考虑，升级要得到采购者（他们组织营销）的认可；从产品的研发、设计考虑，要得到供应商提供的技术和信息等方面的支持。而在这两方面，尤其在技术和信息方面，少数发达国家都居于主导地位。
在发展中国家中，中国已成为经济全球化特别是全球生产体系中的佼佼者。例如，2000年，5个发达国家引进的国际直接投资占全球的74%；5个发展中国家占全体发展中国家引进外资的74%。中国位居首位。在制成品零部件出口方面，以中国为首的5个国家占发展中国家的比重高达78%。[5]然而，中国参与全球生产体系时，也面临着诸多障碍，特别是在实行经济水平升级方面更是如此。其中少数发达国家以国家安全为由，对华的出口管制特别是高新技术出口限制，成为中国参与全球生产体系时面临的一个突出障碍。
在经济全球化特别是全球生产体系中，美国居于最领先的地位，其对华的出口管制也最为严厉。例如2001年，美国商务部共计收到1294份输往中国的高科技出口许可证申请，其中72%获得批准，3%遭拒绝，25%被退回给申请人。[6]美国对华的出口管制政策，给中国在参与全球生产体系时设置了障碍。2002年1月负责出口管理的商业部助理部长詹姆斯•约胡姆说，与美国其它贸易伙伴相比，中国受到更加严格的审查；对中国出口的许可证占美国商业部发放的许可证总数的12%，大多数许可证申请都得到了批准，但附有严格的限制。[7]美国企业每年都要丧失对中国几十亿美元的贸易机会。这一问题在核电、机床、电子、航空、航天、仪器仪表、计算机、信息等领域表现尤为突出。[8]除美国之外，其他发达国家对华也存在着程度不同的出口管制问题，特别是高新技术产业的出口限制。正因为如此，中国领导人在与这些发达国家领导人会谈、通话时，常常敦促他们放宽对华出口管制。
三、案例分析：中国（大陆）参与半导体产业全球生产体系的困境
最近几年，中国大陆半导体产业迅速发展, 但是其半导体产业还只是停留在制造阶段，因为没有核心技术。2003年全球半导体销售额1633亿美元，而中国市场规模首次突破2000亿人民币，总销售额达2074.1亿人民币。而如果同时看全球最大的半导体公司Intel的2003财年报告，我们会发现，2003年Intel全年的营业额达到301亿美元，合人民币2498.3亿元。一个Intel公司全年的销售额比整个中国半导体市场的销售额还要高。不仅如此，2003年Intel公司的纯利润56亿美元，利润率达到18%，而中国的半导体市场的利润率只有3.7%。这因为我们没有核心技术，只是停留在制造业阶段，核心技术都得用Intel的，利润都被Intel这些掌握了核心技术的公司赚去了。[9]
为何我们不能掌握核心技术?如果寻找外部因素，我们不难发现，这与以美国为首的西方国家对我们半导体技术的封锁是分不开的。由于“巴统”和瓦森纳安排的存在，极大地限制了中国半导体公司在全球市场的设备采购和技术引进。
1956年我国就提出要研究开发半导体技术，[10]但是在相当长时间内技术上没有取得大的突破，而此时的美国对中国的半导体设备和技术出口进行了严格的限制。90年代中后期大陆投入巨资发展的908和909工程，继续受到了美国、日本等国在设备、技术出口管制方面的限制，华晶、华虹等到国际市场采购设备都先后遭遇到了瓦森纳安排的限制。如2001年初，当时新上任的布什政府冻结了克林顿政府对两个电子束系统发放的出口许可，导致中芯国际与美国应用材料公司的订货合同撤销。虽然在应用材料和中芯国际的努力下，半年后，一个由美国国防部、商务部和国务院代表组成的委员会复审该出口牌照，但是也没有获得通过，这项技术出口最终搁浅。[11]目前，美国商务部出口管制局目前对美国厂商前往中国投资设厂即规定，只要涉及0.5微米的技术，厂商就要向商务部申请，由商务部出口管制局组跨部门小组进行个案审查。[12]
有人认为，正是以美国为首的西方国家对中国大陆的出口管制，使得中国大陆半导体设备制造业同国际先进水平还有2-3代的差距，落后国际先进水平10年左右。[13]而这也极大的妨碍了大陆在半导体价值链生产中的水平升级。
半导体产业的问题，只是中国大陆参与经济全球化（全球生产体系）时，由于以美国为首的西方国家对华出口管制而出现困境的一个缩影。在计算机、航天等诸多产业同样面临这样的问题。
而在经济全球化（全球生产体系）中相当活跃的台湾、韩国等国家和地区，参与该体系时基本没有面临这样的问题。韩国是美国的盟国，而台湾的地位类似于对同盟国的地位。美国负责工业和安全事务的商务部副部长曾说，鉴于国家的安全考虑，就美国的出口管制制度而言，尚未准备象对待其他伙伴一样对待中国（大陆）。我们也未准备象对待台湾那样对待中国（大陆）。[14]比如在半导体产业发展上，台湾就曾顺利得到美国的技术支持和产业转移。1974年在台湾当局计划将半导体产业视为发展方向时，成功的自美国进口成熟的半导体技术与设备，未受限于美国出口管制政策。当时台湾工研院电子所派遣了十数位专家到美国去取经。1976年，台湾先后派出38位青年工程师，在RCA（美国无线电公司）的安排下，赴美接受实务训练，学习半导体技术，并且买下了该公司0.7微米的制程。[15]1992年，台湾的宏基公司与美国德州仪器公司合资成立了德基电子公司，主要生产内存芯片。近期台湾在专业分工策略以及与技术领先国合作的情况下，半导体产业已具有相当的水准，有人曾说，比中国大陆先进10年。[16]
四、对中国应对出口管制的政策建议
为了经济和社会的可持续发展，中国必须进一步融入经济全球化的进程之中。而这需要克服包括贸易技术壁垒在内的各种障碍，尤其需要克服以美国为首的西方国家对华出口管制所形成的障碍。突破这一障碍，从根本上说，需要我们加快自主创新能力，加快自身高新技术和产业的发展。除此之外，可以采取这样的一些适当策略。
1.在坚持对外关系基本原则的前提下，努力发展和改进中国与在全球生产体系中居主导地位的西方发达国家的关系，包括同美国的关系。比如，20世纪80年代的时候，西方对华出口管制政策要比现在要宽松。当时在出口管制政策上，美国曾将中国列为“友好的非盟国”，同西方国家、中立国和印度、埃及等发展中国家并列。[17]当然，改善政治关系并不能一厢情愿，需要彼此的共同努力。
2.实行多元化战略。虽然美国在全球生产体系中居于绝对性的领导地位，但是其他发达国家也在这一体系中居于重要位置。瓦深纳安排是非强制性的安排，每个国家可以有不同的政策。比如，如果美国对我们参与全球生产体系所需的材料、技术进行管制，我们可以从其他有关国家引入。如上述案例中提到的中芯国际，从美国公司购买精密设备受阻后，从瑞典一家公司那里得到了所要得设备。[18]
3.继续实行以“技术换市场”政策。即不断扩大市场开放，吸引更多的外商来华投资，引进更多的先进技术，特别是吸引跨国公司来华投资。尽管跨国公司也会想方设法地控制技术输出，但由于技术外溢效应的存在，技术的潜在泄漏不可避免。经过较长时间，中国的企业可以通过向外商投资企业模仿和学习，获得成长和创新，最终提高内资企业的技术水平。
注释：
[1] 《什么是贸易技术壁垒? 》，
http://www.chinastandard.com.cn/news/20011122/200111220007.html 。
[2] 杨铮：《浅议西方国际政治经济观》，《世界经济与政治》，1995年第7期。
[3] “价值链”（Value Chain）这一概念是由美国哈佛大学著名战略管理专家迈克尔·波特首先提出来的。在《竞争优势》一书中他指出，每一个企业都是在设计、生产、销售等过程中进行种种活动的集合体，每一种活动都创造价值。每一件产品都是一条完整的价值链，它由设计、生产和销售等环节共同组成。参见：迈克尔·波特：《竞争优势》，北京，华夏出版社1997版。
[4] 侯若石：《全球生产组织方式发生革命》，《中国工商》，2003年11期。
[5] 同上。
[6] 美国贸易政策评估报告（二零零四年一月），中国商务部网站http://sms.mofcom.gov.cn/article/200401/20040100170752_1.xml 。
[7] 同上。
[8] 国务院新闻办公室：《关于中美贸易平衡问题》，《人民日报》，1997年3月22日。
[9]  王婷婷:《中国半导体产业缺“芯”少魂》，《国际金融报》2004年02月24日。
[10] 《中国半导体产业发展历史》，http://it.icxo.com/htmlnews/2004/08/09/289823.htm 。
[11]  顾建兵:《众厂商心惊美国出口控制法》，《21世纪经济报道》2004年11月11日。
[12]  丁永康：《台湾8吋晶圆赴中国大陆设厂政经分析》，http://www.china.com.cn/chinese/zhuanti/179112.htm 。
[13]  徐秀美：《台湾学者：大陆半导体业 十年内难追台湾》，《台湾工商时报》，2001年05月14日。
[14] 《美国商务部官员谈对华出口半导体问题》，http://usinfo.state.gov/regional/ea/mgck/archive03/0924juster.htm 。
[15] 王兴毅：《台湾半导体产业成功经验》，《中国电子报》，2001年11月02日。
[16] 同注释13。
[17] 余万里:《美国对华技术出口：管制及其限制》,《国际经济评论》,2000年第7～8月号。
[18] 同注释11。