“大学城”的尴尬：谁来叫停中国高校“大跃进”？

在河南省社科院副院长刘道兴看来，几十年来教育领域问题丛生，一团乱麻，根源就是教育投资不到位，原因是政府缺乏大投资的思路。只要这个问题解决了，其他问题都可迎刃而解。
经过八九年的专题研究，刘道兴开出的处方是：政府发行国债办教育。既然老百姓储蓄存款的15%~20%是为孩子上学做准备，银行就应该建立相关的信贷机制，让部分金融资金进入教育领域。金融资本可以用于助学，也可以用于学校建设。当然，这需要金融体制的重大改革。
跟国内其他省市区比起来，河南人口最多，但教育规模较小，高等教育发展滞后最严重。去年高考期间，曾有河南省内媒体想对此进行报道，但有关部门却觉得“不能提”，因为这个问题短期内根本无法解决，“提了也白提”。大学应该由谁来建？刘道兴认为，这个理论问题到现在都没有解决；中小学校建设就更乱了，有村办教育、乡办教育、县办教育，甚至还有群众集资办教育、学校乱收费办教育等。
1998年，河南省在校大学生只有14.6万人，每年只能招几万名新生。河南的高中毕业生要比外省多考100多分，才能上外省大学；反过来，外省考生的本科分数线，在河南连大专都上不了。因此，河南的“高考移民”现象在全国也最严重。每年都有河南学生把户口转到海南、新疆、天津等地，去那里参加高考。
刘道兴的老家——河南南阳有许多中介机构，介绍南阳人去海南买房子，买一套房子，可以转去几个学生。有的学校，整班学生都这样转走了。当时，刘道兴就向省政府建议：河南省应扩大高校招生规模，让每个大学都跳出城区，征一二千亩地，招几万名学生，去办“大学城”。
省政府对这项建议很重视，但问题是没钱——依靠财政拨款不可能。河南从小学到大学在校生2500万人，地方财政拿出来的钱连教师工资都保证不了。刘道兴初步测算：全省每年投资200亿元，才能使河南的人均教育资源赶上全国平均水平；省内高校建设每年需求上百亿元，但省财政每年给全省高校的经费只有3000万元。
财政没钱，银行的钱多的是。刘道兴转而集中研究怎么把银行的钱拿出来，搞教育基本建设。正好，1999年国家出台了支持高校扩招的政策。没钱怎么办？可以向银行贷款。五六年来，河南省共有50多所高校向银行贷款建新校园，贷款总额近100亿元。郑州市东、西、南、北各有一座“大学城”。
通过跟踪研究，刘道兴发现，银行对高校贷款，是把高校当成工商企业看待的，利率高达百分之五六，并且要求三五年内还贷。一开始，河南省各高校都积极贷款，银行亦积极放贷。河南某高校一名领导告诉记者：“从一开始，几乎就没有哪个大学校长真想还钱！反正是国家的钱，不要白不要，至于还钱是下任校长的事；而下任校长认为这是国家的事……最后还得政府出来买单，这是个公开的秘密。”
但问题很快出现了：还贷期到了，别说还本，有的高校连利息都还不了。全国银行系统因而认为高校已经成为高风险区，开始严格控制向高校贷款。稀里糊涂就当上了“杨白劳”的各个高校，有的向银行做工作，请求续贷、转贷，喘一口气；有的却被银行卡得很紧，“因为你再不还，他的行长就当不成了！财政给高校的人头费、学生入学缴的学费，到银行账上就被卡了，高校连发工资也困难。”刘道兴说。
更严重的是，有的高校征几千亩地建大学城，一期、二期工程建好了，三期、四期没钱了。最典型的是新郑郊区，十来所高校建新校，现在都停了，校园里荒草萋萋，没了人膝。
压力之下，河南省高校的“领头羊”郑大、河大、财院等校普遍发动教职工集资，许诺的利息是8%或10%，有的教师不光自己集，还说服亲人一起集。但它潜伏着很大风险：高校不是赚钱机器，说是三五年内归还集资，到时还不了怎么办？西安某高校，就因为集资到期还不了，有教职工跳了楼。
今年，中国的外汇储备突破1万亿美元，储蓄存款总额是30多万亿人民币，贷款总额20多万亿。但银行基本上只支持工商企业发展，而工商企业发展过剩，有11万多亿的存贷差。“如果把这些钱拿一部分投资教育，就不用背这么大包袱了。”刘道兴说。“我们是没钱吗？那边每年拿几百亿买美国国债，这边农村学生穷得上不起学。”
“近几年来国内出现的助学贷款，也证明金融资本可以在教育领域大有作为。”刘道兴说。“目前全国2000万大学生中，有10%~15%特困生，25%困难生，加起来有几百万。我们把富人放在银行里的钱，拿出来借给穷人，让他们的孩子上学，毕业后参加工作，有了钱再还银行贷款。现在河南省每年有十几万大学生，通过助学贷款完成学业。金融资本既然可以用于助学，也可以用大量资金把学校普遍建设好。当然，这需要金融体制的重大改革。”
2004年，刘道兴主持完成了一项国家社会科学基金项目：《我国的人才战略与人力资源开发投资机制研究》。之后，又经过3年思考、完善，刘道兴认为自己的理论已经成熟了，完全可以操作。这个课题的总思路是：要正确认识政府与教育、金融三者的关系，实行政府举债办教育。“一定要把教育放在整个中国社会、经济发展的全局中来看。”刘道兴说，“教育现在已经成了中国第一位的经济产业——知识产业。过去，银行只能支持经济发展，现在教育还应由政府出资办，但不要困在每年有限的财政收入上，银行的钱和外汇储备，政府也可以借来花。”
刘道兴说他有三个理论依据：第一，金融存款和信贷本来就应该部分用于教育，只是受计划经济思维束缚，没这样做而已。刘道兴说，老百姓到底为什么存款？央行每年都要搞两次关于储户储蓄倾向、动机的调查，每次名列第一的都是为孩子将来受教育做准备。如果有人存款为买房，银行就要把部分贷款投向房地产业以及钢材、水泥等企业，支持它们发展；有人要买车，银行就要把部分贷款投向汽车业及相关产业。以此类推，既然老百姓储蓄存款的15%~20%是为孩子上学做准备，银行就须建立相关的信贷机制，让部分金融资金进入教育领域。
“社会要想和谐发展，必须让宏观的信贷投资方向，与微观的储蓄倾向、动机相吻合。因此，金融资金投放教育天经地义。”刘道兴说。第二，金融资金投入教育领域，也是能赚钱的，但表现形式不同于贷款给工商企业。“银行对工商企业贷款，要求三五年内要有回报，但投资助学，可能要到三四十年，甚至100年后才能看出效益，这个效益就是国民素质的普遍提高、国家财力的增长，以及综合国力的增长。”
刘道兴举例说：“去年全国GDP达到3.5万亿，不是因为国民素质突然提了这么高，而是从改革开放，恢复高招，人力资源解放，经过几十年发展才达到这样子的。何况，用国债建校园、盖大楼，只要质量好，完全可以用100年。所以，银行应该有全新思维，认识到这是一个投资大循环。”第三，金融资本进入教育领域，“教育红利”是整个国家、民族的进步，因此，中央政府应该成为向银行举债办教育的主体——中央政府要发行教育基本建设投资的专项国债。
“中国是十几亿人口的大国，又到了特殊发展阶段，遇到的教育问题是其他国家没遇到过的。它需要我们的金融理论、财政理论、国债理论、教育理论和宏观调控理论有大突破、大创新，否则人们是接受不了的。”刘道兴认为自己负责的课题对教育理论的突破表现在：它明确了教育是国家基本的经济产业——人力资源开发产业，它比铁路、高速公路的建设更基础，更应该把钱用到这上面。
“它对金融理论也是一项重大突破。”刘道兴说，“中国的金融机制脱胎于计划经济，长期以来只投资工商业，只看贷款对象短期内能不能赚钱，本来也无可厚非，尤其在银行也成为企业之后。但是，问题是整个社会的积累都投向了工商业，没有形成向教育、医疗等公共事业的投资通道。而工商业却得到金融资本的过度支持，产能迅速过剩，形成一条腿长一条腿短。我认为金融资本应该进入社会基本建设、公益事业，才能促进社会的和谐发展。”
河南财经学院市场经济研究所所长樊明却对记者说：“政府举债兴教”可作为国家财政投入的一个补充，但不应该是主要来源。“不管国债还是税收，无非是一部分钱从老百姓口袋到了政府口袋里。国债与税收相比，稳定性差、发行成本高、利息也高，它只能作为临时性的办法，不适合作为一项长期的、系统性的支出。而且国债一旦发行，政府就得支付利息。如果利息支出占相当比例，就会影响政府财政支出的自由度。”
“而且，中央政府‘举债兴教’，还会导致各省市(区)、各高校都去‘跑部要钱’。”樊明说，“我认为凡是涉及资源配置的事，政府能不做就不做，一是它可能带来政府分配财政资源的不公正，二是它往往是导致腐败的重要根源——既然你有寻租空间，肯定就会有人来攻。”
但刘道兴则认为：“长期以来，我们受落后的经济条件束缚，认为国债不能发行过多，国家财政不能出现赤字，这种观念该改改了！特别是现在，银行有十来万亿存款不知该怎么花，政府要敢于动用金融资本、外汇储备，为办教育背国债，这是大好事——花一两万亿元把全国的学校都建好了，功在千秋。”
刘道兴进一步解释说：“其实这只是个算账问题：你说是负债也好，说不是负债，它也不是负债——它把全国的金融资本都盘活了！政府要站在整个国家、民族的高度上来认识这件事，不要认为银行的钱只能由工商企业花，政府也有责任、有权利去花这笔钱。”
据媒体报道，中国于1998年开始，每年发行1000亿元以上的长期建设国债，到1994年累计达到9180亿元。但刘道兴认为，已经发行的国债主要用于修建铁路、公路、城市环保、三峡建设、退耕还林、西气东输等。他认为，教育基本建设才应该是国家基本建设的第一位。
事实上，已发行的相当一部分国债，是由中央转贷给地方使用的，由地方还本付息，用中央对地方的税收返还作担保，实际上就是“地方政府债”了。因此，有人建议允许地方省级以及较大的市人民政府有条件地发放地方债券，用于应由财政负担的公益性、资本性项目，并把这一建议写进《预算法》修订草稿中。中国社科院经济所资本理论研究室副主任剧锦文说，允许地方政府发行市政债券，即可用于改善当地的教育状况等。而且，完善的地方债券制度也是发达的市场经济国家的重要制度之一。
但樊明认为，地方政府发行债券亦不是个好办法。“西方国家由地方政府举债确实很多，但每次举债都要经地方议会批准，接受新闻媒体监督，花钱的过程非常透明。中国地方政府举债一是缺乏约束条件，二是容易导致短期行为——地方政府领导为了出政绩，把很多钱都花掉了，反正他一走就不管了。美国的州长必须是本州居民，并由该州选民选举产生，他跟当地居民是一种长期合约关系，不可能干几天就调到另一个州当州长。中国正好相反：地方领导搞轮换制，最多只能干两届，并且经常随上级意见调来调去。而且中央政府还是相对能够约束自己的，地方政府更容易胡来。在这种情况下，发行地方债券会是一场灾难。”
樊明说，解决教育经费不足的办法有两个，一是政府加大投入，二是吸收民间资本。“我觉得，教育欠账多的问题，其实还是政府财政支出的导向问题——你对教育有多重视，不在于把它写到《政府工作报告》里，而是反映在政府财政的预算里。”至于刘道兴提出的“教育投资主体缺位”的问题，樊明说：“教育投入的主体，应该由政府和民间共同组成。投资教育主要是政府责任，也应开放、鼓励、支持民间资本兴办教育，作为政府办教育的补充。另外，政府的财政支出只能办基础教育，不应该办高端教育。
美国的中、小学不收学费，为什么还有那么多孩子上私立学校？因为豪华学校都是私人办的，政府不可能办。这样，穷人和富人家的孩子各得其所，既做到了教育公平，又满足了不同人群对不同层次教育服务的需求。我们是正好颠倒过来了：政府办的学校很豪华，民间办的很多学校很烂，满足不了广大群众对教育服务的多样化需求。但我们总觉得教育与意识形态的关系很紧密，担心民间资本、外资进入教育领域，会对意识形态带来不利影响……这也是个需要舆论长期、不断推动的过程。”
从1999年扩招并获准向金融机构贷款开始，高校似乎成了一匹没有束缚的野马，任意东西。高校本是不以赢利为目的的事业单位，但不少高校不仅校办企业红红火火，成为上市公司，更涉足证券业，把大笔资金投向股市。同时，高校人治化痕迹严重，很多高校校长的权力令人惊讶，他跟副校长一商量，就能作出上亿元的决定，这样的决定风险度自然相当高，但像以前的国有企业一样，并没有人会为这样的风险负责。
另一方面，同时又缺少外部的管制控制高校的投资风险，银行认为高校的债务有国家托底，教育部虽然一直高调否认教育产业化，但自然乐意看到教育大发展，最终导致银行和政府部门的约束对高校来说都是软约束。于是，当高校的钱随着扩招和学费攀升还有大笔银行贷款越来越多的时候，高校成了危险的股市玩家，高校的资金监管形同虚设。
高校并不是不能参与投资，高校可以拿一部分钱出来，作为基金参与，但是，绝不能行政参与市场运作。国外的高校也有相关经费的运作，但都很专业化，通常是以基金的形式运作，来自高校的基金在机构投资中也是很有分量的。但是，中国的高校并没有专业化的团队，并且决策也不透明。校办企业可以经营，但财务一定要透明。我们现在对高校的关注集中在教育质量、师资上。从财务角度关注的很少。事实上，现在很多高校都通不过财务审计。高校和上市公司一样，都是需要内控的。
关于高校产业运作、高校资金进行证券化操作以及高校负债等问题开始进入国家有关决策部门的监控视线。教育部数次下发文件，强调高校“严禁继续从事股票投资和其他风险性债券投资业务”，建立“党委领导下的校长负责制”，希望从制度层面解决监控不力的问题。
2006年11月15日，教育部召开紧急视频会议，主题就是“关于推进高校产业规范化建设工作”，要求高校对校办单位资金使用管理情况开展一次清查，建立高校产业工作问责制。随后，针对高校清产核资、组建高校资产公司、全资企业改制、规范高校和高校企业的投资行为和经营活动等内容的高校自查行动已经展开。学校领导在企业兼职的问题亦在重点查处之列。
但是，这一系列运作虽然对高校有一定的威慑力，却没有触动高校脱缰的根本，治标不治本。在现有体制下，银行并不会真的为高校还不起贷款发愁，教育部也不会让学校破产倒闭，高校该干什么不该干什么，校长的职权边界在哪里，都缺乏界定。目前，高校的制度和监管漏洞依然很多，现在的一些举措，不过是试图给野马套上绳索。
高校、银行从自身利益出发促成了高校的高速扩张，这已经是不争的事实，在高校负债问题日益严重的今天，促成三方合谋的内在利益驱动力并没有消除。高校在贷款大兴土木中尝到了甜头，一个很明显的现象是，从1999年扩招开始，高校逐步走向了特殊利益集团，在一些高校，教师待遇翻番增长，招待费日益增长。高校不再是以前的学术圣地，俨然享有特权的企业。几年前已有报道称高校成为腐败的重灾区，一些大学的基建部门和教材部门更是成为新的“腐败增长点”。
国家审计署公布的《调查结果》显示，四城市大学城的占地中，高尔夫、房地产等经营性项目和山体、绿地、水面及闲置地等就占42%。在很多不切实际的景观美化和走调的“附属产业”的背后，则是腐败的滋生。在高校大搞形象工程的运动中，图谋搭乘教育这个便车而牟取暴利的人不在少数。
公立大学由于其特殊的性质，不能从公开的资本市场上集资，也不能从私人那里募资或扩股，其资金来源，除创收与接受捐赠外，只能从政府财政或银行获得。如果当地政府财政拮据，那么，银行便是唯一的大笔资金来源。在现在高校的基建资金中，银行贷款高达90%。为了能继续贷到款，高校势必对银行进行公关。
以前，大学一直被看作一个财政性部门,纯粹依靠国家的投入。但是从把大学扩招作为刺激内需的重要经济手段的时候开始,就说明政府已经把高等教育彻头彻尾地看作一个产业了。虽然教育部称“从来未提过教育产业化”,但这并不妨碍中国的教育已经变成一项赤裸裸的盈利事业。
在扩招前一年的1998年，大学招生107万。1999年，扩招的头一年就多招了50万。到了2005年，规模扩大了四五倍。斯坦福大学校长说：“如果斯坦福大学的校园增加一倍、学生人数也增加一倍，那么，我们这所大学要花20年才能达到原有的教学质量。”
中国高教只用了七八年时间，走完了国外大约20~30年的发展历程，毛升学率一下子从9%上升到21%。资料显示，国际上当毛升学率从10%上升到20%时，该国人均GNP则要从1000美元提升到3000美元水平。而我国目前人均GNP还不到1700美元。
早在2001年的时候，高教大扩招带来一系列问题特别是教育质量下滑已经暴露，当年的“两会”上就有代表委员建议停止扩招。当时，高校还只是扩大了招生规模，校园扩建还没有兴起，如果那时能停止跃进的步伐，转而求教育质量，而不是开始大兴土木，那么中国的高校绝不会现在这样巨额的负债和低下的教育水平。
在一次问卷调查中，已经有51.5%的人认为，自己大学里“没学到什么有用的东西”，有34.7%的受访者，对上大学感到“后悔”。但在利益驱动下，缺乏约束的高校一路膨胀到现在。利益的内驱力依然存在，高校教育体制并没有发生根本上的改变，在这种情况下，谁能阻止高校进一步的大跃进？即使政府现在填平2500亿的窟窿，下一轮借贷和负债会继续上演。
高校负债归根结底反映的是中国高教体制、机制和市场化改革滞后的问题。但是，到现在为止，虽然高校和教育体制遭受着空前质疑，但因为教育的评估也是软性的，教育失败不像医疗那样人命关天，也不像房改那样关系到百姓的安居，所以并没有像医改和房改一样受到足够的重视。
在现实的政治体制和社会制度中，如何建立政府与学校的正确关系，如何确立政府与市场在发展教育上的不同定位和功能，如何建立、平衡中央与地方管理教育的权限和关系，都是亟待解决的问题。
有人说高等教育是中国计划经济的最后堡垒。在计划经济时代，行政部门对企业各个方面进行直接控制和干预，包括对产业的准入、企业的产业方向、产品设计、企业的产量、质量标准等等。而在中国现在的高等教育中，教育主管部门对高校的办学资格、院系设置、专业设置、教材、招生方式、招生人数、考试标准、教师资格等都有相应的规定。但和国企改革、行政性垄断行业改革等等所有中国曾经历和正在经历的改革一样，高教的改革必然是艰难而漫长的。
如何把大学变成一个负责任的资金使用者，如何让银行成为负责任的资金借贷者？一个可行的办法是大规模地引进竞争者——民营银行和私立大学。有破产风险的是私立学校和银行，它们不会指望国家买单。
上世纪70年代，在西方各国经济不景气的重击之下，西方各国的财政负担日趋沉重，当时也遭遇了教育资金短缺，各国政府不得不削减教育经费，如何在不增加公共开支的情况下来维持和发展本国的教育事业？靠私人资本。在美国，私立学校随即迅速发展，在数量上有五倍于公立院校的私立院校成立。现在，美国私立院校所占比重也超过50%。20世纪80年代，英国也进行了教育市场化、教育私有化改革，完善了相应的产业投资及融资机制。从发展国家教育的角度看，公私立教育应该互相补充，合在一起构成尽可能大的范围，尽可能高的质量的教育。
我国民营资本已被允许进入教育领域，但和民航、石油、金融等等许多后来允许私人资本进入的行业一样，私立学校也无法享受和公立学校同样的待遇，处于边缘地位。中国的公办教育非常庞大和发达，集中了优势教育资源，中国民办教育是在公办教育系统的夹缝中生存，发展空间很小，根本无法和公办教育竞争。目前只有公办教育不怎么涉足的领域，民办教育才能生存。因为中国教育资源过分集中在政府手中，国有资本的一家独大给民营资本的进入设置了障碍。
目前，国内的私立学校占的比重极小，仅约10%左右，学校规模小，无法和公立学校形成良性竞争。在所有的私立学校中，涉足高等教育的更是少之又少。