影响大规模投资绩效的关键因素研究

　　政府间财政分权制度和政府官员考核晋升机制导致各级地方政府争抢大规模投资项目，可能会在一定程度上削弱大规模投资计划绩效

　　源于美国的次贷危机引爆了2008年9月份以来的全球性金融危机，危机带来的金融恐慌情绪迅速向实体经济蔓延，进而引发了全球性的经济衰退

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• 三峡水利10.07+0.596.22%
• 中国银行4.05+0.010.25%

　　4万亿大规模投资作为国家刺激经济发展“一揽子”计划的重要组成部分，其绩效情况不仅对预期经济增长目标实现程度有重大影响，还对发展模式转变、产业结构调整、就业率的变动、经济改革的深化、社会矛盾的缓解等方面产生深远影响，更为重要的是，它可以改变国内社会各阶层以及国际社会对我国经济发展前景和世界经济复苏的预期，对全球经济能否尽快走出经济衰退的泥沼具有潜在的导向性作用。本文拟从体制、制度、项目和资金的管理层面对影响投资绩效的因素进行分析，希望能够对提高大规模投资的绩效水平有所裨益。

　　一、 政府间财政分权制度和政府官员考核晋升机制导致各级地方政府争抢大规模投资项目，可能会在一定程度上削弱大规模投资计划绩效

　　在研究中国转型时期的政策及其绩效时，制度是需要考虑的重要因素。新制度经济学认为，一个国家的基础制度、制度结构、制度框架和制度环境决定了它的经济绩效。在与中国经济增长有关的制度安排中，财政分权改革是经济学研究关注的焦点之一。财政分权是指通过法律、法规等规范化的形式，划分中央政府和地方政府、地方各层级政府间的收入权和支出权，并在此基础上进一步赋予地方政府相应的预算管理权限，其实质是不同层级的地方政府拥有一定程度的财政收入控制权和支出权。

　　财政分权理论在1956年美国经济学家蒂布特（Charles Tiebout）在芝加哥大学《政治经济学杂志》发表“地方支出的一个纯理论”之后引起大家的关注，并逐渐走向成熟，截至目前经历了两个发展阶段。第一个阶段为传统财政分权理论，该理论从地方政府的信息优势方面论证了分权好处，认为在公共品供给上，向地方政府分权可以解决困扰中央政府面临的信息缺损问题，因此，如果将资源配置的权力更多地向地方政府倾斜，通过纳税人“用脚投票”的机制可以影响地方政府公共支出模式，既能够在一定程度上改变中央政府财政政策方面存在的“一刀切”现象，也可以加强对地方政府支出的预算约束。后来，研究者们将激励相容与机制设计学说引入分权框架，将财政分权与地方政府激励、经济转型、经济增长、地方竞争联系起来，通过厂商理论对政府和政府官员的行为进行了透彻研究，开辟了第二代财政分权理论，该理论认为，中央政府、地方政府和各级官员等之间构成各种类型的委托代理关系，政府官员也有物质利益，官员有可能从政治决策中寻租，需要建立相应的激励机制来促进实现社会福利的最大化。

　　以财政分权为主要特征的经济分权同垂直的政治管理体制的紧密结合是中国式分权的核心内涵( 傅勇、张晏, 2007)①。中央和地方的分权属于行政管理性质的向下授权，中央政府在财政分权的同时，维持了政治的集中和奖惩地方官员的能力。地方政府主要不是对下负责,而是对上负责。自20世纪80年代以来，我国地方官员升迁的标准由过去以政治表现为主转变为以经济绩效为主（徐现祥、李郇、王美今，2007）②。在政治集权和政绩考核机制下,地方政府每年不仅要保证GDP的高增长，还要根据GDP等指标排名,地方政府官员为了政绩有竞争GDP增长率的激励,从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”。周业安③（2002）认为，我国集权的政治体制和分权的经济体制产生了特殊的政府结构，居民流动受限和地方政府拥有资源配置权的现状所导致的中央（上级）政府和地方（下级）政府间的信息不对称，上级政府只能采用就业、增长、税收等经济指标考核下级政府的政治绩效，并以之为依据确定官员的职位升迁，地方政府的政治职能实施效果依赖于经济绩效的表现，迫使地方政府追求经济资源扩张。在资源有限的条件下，地方政府之间必然产生竞争行为。周黎安④（2004）从地方政府官员的角度建立了具有政治锦标赛（political tournaments）特征的政治晋升博弈的简单模型，认为同一级别的地方官员，无论是省、市、县还是乡镇一级，都处于一种政治晋升博弈，或者说政治锦标赛。不同地区的地方官员，不仅在经济上为GDP和利税进行竞争，而且同时也在“官场”上为晋升而竞争。政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次，在成本允许的情况下，参与人不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也同样有激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情，造成了地区间为争夺资源而展开恶性竞争。有不少学者认为，财政分权在中国经济转型过程中，对促进经济增长确实具有积极的推动作用，但也带来了不可忽视的消极影响，能够导致地方政府的保护主义、重复建设和某些领域的无序、恶性竞争等消极后果⑤。

　　在现实中，中央政府实施4万亿大规模投资计划后，各级“跑部钱进”的地方政府大军闻风而动，把有项目审批权的国家发展改革委挤得水泄不通，争切4万亿大蛋糕，为本地争取更多项目、更多资金以彰显政绩，刺激本地区GDP增长。在这种投资冲动之下，很多地方不是根据现实需要申报项目，而是以尽可能多地“钓取”中央投资为目的，并因之出现了很多违纪违规问题。如有的地方将已完工项目作为新项目申报骗取中央投资；有的地方虚报项目、弄虚作假套取新增中央投资；有的地方虚报项目概算，骗取中央更多的补助；有的地方擅自改变审批过的建设内容；有的地方将类似项目打捆申报，在收到投资批复后分解下达不及时；有的虚报工程进度，虚报投资完成数，转移或挪用新增中央投资；有的地方配套资金到位不及时或无力配套，据审计署《关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》披露，截至2009年3月底，审计抽查的18个省（自治区、直辖市）335个新增投资项目，中央投资资金平均到位率为94%，其中有的项目按工程进度地方配套资金到位仅为48%。

　　在投资领域，由于各地盲目追求能够拉动GDP增长的基础设施投资和能够带来财政收入的工业投资，在很多行业出现了产能过剩和重复建设问题。统计显示，由于汽车产业本身对GDP、税收和就业具有巨大的拉动作用，一些地方政府发展汽车产业的冲动非常强烈，到2010年，国内14家主流汽车企业的产能储备之和高达1600万辆，过剩产能300万辆⑥。2009年8月底，工信部发布的《2009年中国工业经济运行夏季报告》首次指出，太阳能、风能等新兴产业重复建设、无序上马的问题严重，多晶硅项目呈现爆炸性增长，我国目前已投产、已开工建设或准备上马的多晶硅生产线有几十条，如果按计划建成投产，产能将超过世界总需求的2倍⑦。

　　二、金融机构贷款主要流向国有经济，贷款集中度高，金融风险集聚，中小企业融资困难

　　金融结构主要是指一个经济体系中直接融资和间接融资的比例，在间接融资中，大银行和中小银行占的比例同样是金融结构的问题（林毅夫(林毅夫新闻,林毅夫说吧)⑧，2008）。我国目前的金融结构以4大国有银行为主，股份制商业银行和地方性商业银行仅作为补充，国有银行依然是金融体系的核心，4大国有银行占整个金融体系资金总量的70%，其服务对象多是大型国有企业。我国实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有经济的基本结构是一个由财政、银行、企业组成的“三位一体”,其中,财政和银行都是国家为国有企业筹集资金的手段（张春霖⑨，2000）。在财政分权的背景下，地方政府官员为追求政治晋升，在财政预算不足的情况下，会对本区域内各类金融机构的资金运用进行直接或间接的行政干预，从而使金融机构的资金流向符合地方政府的发展目标。这些干预具体体现在地方政府要求金融机构对特定行业、产业、部门或者企业给予直接或间接的资金支持，从而形成了地方政府推动型关系融资制度（徐涛⑩，2003）。张璟和沈坤荣（2008）的研究发现，地方政府干预金融机构的资金运用会固化中国目 前依靠资本投资和积累速度提高的“粗放型”经济增长方式，因而对经济增长方式转型产生极为不利的影响，同时，金融发展和财政压力的地区差异，也会造成落后地区以更为“粗放”的方式实现增长，从而会加剧落后地区金融风险的积累，不利于我国宏观经济的稳定。在出口萎缩、经济下行的趋势下，这种制度背景以及扭曲的金融机构带来的一个突出问题是从事劳动力密集型制造业和服务业的大量中小企业缺乏资金支持。

　　对银行而言，无论贷款数额的大小，一笔交易的信息费用和其他成本都相差不多。大企业经营稳健，资产规模大，资金需求量大，信息透明度高，银行发放贷款的平均成本和风险较低；而小企业经营地点分散，财务管理不健全，受市场变化影响较大，贷款成本与风险都会高于大企业。金融机构的市场化改革，商业银行普遍追求低成本、低风险的信贷活动，形成了以服务大型企业和政府项目为目标、基于正规财务报表和充分抵质押物的金融体系，使得大银行在贷款客户选择上倾向于大客户。国际金融危机发生以来，融资难问题一直是制约我国中小企业发展的瓶颈。今年上半年我国新增贷款累计7.36万亿元，大部分投向了国有企业，仅有10%投向了中小企业。但中小企业是推动国民经济和社会发展的重要力量，是保持国民经济较快发展的重要基础。改革开放以来特别是近年来，我国中小企业发展迅速，已经成为中国经济增长的推动力、扩大就业的主渠道。

　　尽管中小企业在信贷资金的配置中居于弱势地位，但中小企业对经济增长和社会就业的贡献却不容忽视。据统计，截至2008年底，我国各级工商部门注册的中小企业为970万户，占全国企业总数的99.8%,创造的最终产品和价值占全国GDP的60%左右，上缴税收接近国家税收总额的50%，提供了75%以上的城镇就业岗位。目前，我国65%的专利、75%以上的技术创新、80%以上的新产品开发、68%的外贸出口都是由中小企业完成的，在推动经济发展、扩大社会就业、改善民生、推进技术创新方面发挥着举足轻重的作用。

　　由于我国中小企业95%以上属于非公有制经济，中小企业融资难问题也凸显了我国在资金配置方面存在的“国进民退”现象。2009年上半年，中国银行业协会和普华永道联合针对目前银行业的焦点问题对银行机构总分行高管进行了问卷调查，并于9月8日首次公布了《中国银行家调查报告》，报告指出，2008年底以来，银行信贷投向的主要领域为铁路、公路、其他基础设施以及地方政府融资、大型央企等。据耶鲁大学金融经济学教授陈志武(陈志武新闻,陈志武说吧)统计：过去10年，国家对国企的投资是对民企投资的3.5倍左右，但在就业方面，民企每年都在创造500万个就业机会，而在过去10年中，国有经济平均每年损失掉100万个就业机会，甚至在1998年时损失了2000万个就业岗位，2007年，继续损失了100万个就业岗位。在外部需求萎缩、企业利润大幅减少、物价水平下行较大的情况下，以大规模投资为主要内容的经济刺激方式，使市场的功能和效应有所弱化，资金投向的主要领域内国企和政府的身影频频显现，导致国企与民企的不平等地位进一步拉大，使民营企业生存空间进一步缩小，以致出现“国进民退”或“去民营化现象”。如果这种现象不能得到重视，在经济复苏进程漫长的情况下，“国进民退”的趋势将会不断加强，可能会出现经济增长与新增就业数量下降共存的局面。

　　三、大规模投资计划带动效应不明显，社会资金过多流入股市房市，对实体经济投入不足

　　在应对本轮经济困难的实践中，我国主要依靠数量型货币投入，以国家投资和国有银行贷款拉动经济增长，在有效需求萎缩、实体经济低迷的情况下，面对实体领域产能过剩的现状，以逐利为目标的资金找不到能够带来预期收益的投资项目，巨额流动性涌入了房地产市场和股票市场，成为资产价格膨胀的幕后推手。房地产业作为国民经济的重要产业，具有较强的产业拉动力，对地方政府财政收入具有较强的拉升作用。据统计，截至2009年9月底，北京、上海等城市的土地出让金收入已超过前两年全年水平，为保地方财政收入不下降，北京等城市从2009年第2季度开始“放量卖地”，其土地出让金已占当地财政收入的1/3。如根据北京土地整理储备中心的数据，2009年1-9月份，北京市共出让土地184宗，土地收入价款共计511.74亿元，而2008年出让土地48宗，土地收入价款共计502.69亿元。另外，统计数据显示，2009年1-8月房地产开发企业本年资金来源33689亿元，同比增长34%，其中国内贷款7384亿元，增长46%。为应对全球金融危机冲击，中央4万亿大规模投资有相当部分投入了央企，这部分资金应当由企业进行产品结构调整和技术改造升级，而央企可能会通过所属子公司将资金投向房地产市场，央企地产公司在拿地时“不计成本”，创造一个个地王记录。据报道，在当前国资委分管的136家央企中，逾7成、80多家企业涉足房地产业，其中以地产为主业的有16家。2009年上半年，在各月成交总价排行前10名的地块中有60%的高价地由有国资背景的企业获得。据统计，从2009年2-9月，11家央企地产公司的融资总额达831.8亿元，其中来自银行授信的资金为345亿元，各种增发融资额为405.5亿元，其余81.3亿元则为发行公司债及向金融机构借贷。而国家统计局公布数据显示，2009年1-8月，房地产开发企业本年资金来源近3.4万亿元，同比增长34%，其中国内贷款7384亿元，增长46%。相对于房地产市场，股票市场也是巨额贷款的可能流向。在2009年短短7个月时间，A股指数已经翻一番，其间很难说清是否有新增贷款流入。从股票市场在2009年1-8月份的大涨大跌走势、银监会布置对贷款流向进行精细化管理的时间、各银行对贷款流向进行自查的行动等一系列迹象分析，可能会有贷款资金进入股市。这也是有先例可循。如2005年江苏阪神电器股份有限公司将7.7亿元巨额贷款投入股市而造成轰动一时的“阪神事件”，暴露出我国现行的信贷风险管理体系存在诸多漏洞。此次新增贷款是否部分投向了股市，答案可能会在近期审计署组织的审计中得出。

　　四、工程建设领域市场交易秩序混乱，基本建设项目质量较差,贪污腐化现象较为严重

　　以公共投资为重点的大规模投资，在投资主体与承建主体之间存在着有关建设项目的信息不对称问题，并由此产生了多种道德风险，这些问题贯穿于项目决策、城乡规划审批、项目核准、土地审批和出让、环境评价、勘察设计和工程招标投标、征地拆迁、物资采购、资金拨付和使用、施工监理、工程质量、工程建设实施等重点部位和关键环节，严重影响了建设项目的绩效实现。据《人民日报》报道，2009年4月，青海省税务、公安部门联手，从正在建设的国家重点工程青藏铁路西宁—格尔木复线项目中，从8户铁路承建单位查出有问题发票1154份，涉及发票金额1.28亿元。总体而言，主要存在如下问题：

　　一是招投标制度执行不彻底，存在个别招标代理机构违规操作、部分专家评标并不公正、个别招标人和投标人规避招标、虚假招标、围标串标、转包和违法分包等问题。为规范公共投资工程建设中的承发包行为，国家制定了一系列法律措施，其中具有代表性的是《中华人民共和国招标投标法》。该法对招投标活动进行了一系列复杂精细的设计，如规定所有工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标；招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则；依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制等。但在巨大利益的驱使下，这些法律法规依然被置之度外。如审计署2007年第20号审计结果公告《34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果》指出了部分高等级公路项目在招投标方面存在的问题，如建设单位指定分包和施工单位违规转分包问题，少数地方领导利用职权违规插手工程招投标，谋取私利，造成国有资产严重流失，5个项目的投标和评标存在幕后交易和商业贿赂，影响了工程质量等。

　　二是工程监理名存实亡。作为保证公共工程项目质量重要第三方的工程监理部门，按规定应独立行使工程质量监督权。但在实践中，工程监理或者成为不发挥任何作用的摆设，或者干脆成为违法违规施工单位欺上瞒下的“同盟”。另外，在一般情况下，工程监理和施工单位往往是一体的，或者都同属于一个部门，自己监督自己，很难发挥应有的监督效力。如审计署2007年第22号审计结果公告《三峡水利枢纽工程审计结果》指出，“三峡总公司未经招标，将监理业务直接发包给下属公司。1998年至2006年4月，三峡总公司与三峡发展公司签订347个监理合同，金额3.41亿元。除1个合同外，其余346个均未招标，占合同金额97%。其中153个合同采取先开展业务后补办协议的做法”。

　　三是公共工程项目决策程序违背基本规律的行为屡禁不止，一些地方违背科学决策、民主决策的原则，乱上项目，存在劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”和威胁人民生命财产安全的“豆腐渣”工程。在以简政放权为主要特征的公共投资运行体制改革以后，地方政府的决策权空前扩大，此时公共工程项目的运行效率在很大程度上就取决于地方政府的投资行为。由于政府对公共工程项目的管理缺乏统一、明确的要求，有关部门领导缺乏科学决策的思想和观念，使得一些公共工程项目不按科学的决策程序进行决策，忽视公共工程项目建设的技术性、经济性论证，致使基本已经被明令禁止的“三边（边勘察、边设计、边施工）工程”发展成为“五边（加上边找项目、边论证）工程”。项目前期准备基本流于形式，项目决策中至关重要的可行性研究成为以套取资金为目的的“可批性研究”，致使违背工程建设规律，人为简化建设程序的事情屡有发生，造成了极大的损失浪费。如审计署2007年第20号审计结果公告指出，有16个高等级公路项目因勘察设计失误，违反基本建设程序，盲目赶工抢工等原因，造成损失浪费和增加投资27.18亿元。

　　四是资金拨付环节过多，资金流失严重。我国政府层级过多以及集权式的管理模式，使公共工程项目建设资金从财政部门到达工程项目单位的过程中，要经历若干环节，而每个环节都有条件、有可能违规截留一部分资金，使得真正形成的公共工程资本存量要远远小于计划投资规模，而且工程质量得不到保证。有时，由于项目管理和资金分配层次多，链条长，会影响项目执行进度。如审计署2008年9月向全国人大常委会做的审计工作报告指出，“目前，中央支农专项资金分配大多采取层层上报项目，再由中央、省有关部门选择确定并直接分配到具体项目的工作机制，导致申报时间长、资金拨付迟缓。50个县申报的4万多个项目中，从项目申报到批复历时6个月以上的占39%，从项目批复到资金到位历时6个月以上的占32%”；根据审计署第4号审计结果公告《部分城市基础设施国债项目建设效果的审计结果》披露，由于项目管理比较薄弱，多个项目执行招投标制度不严格，主要采取邀标、议标和指定方式，致使一些无相应资质的施工单位承揽工程，或违法转包，层层收取管理费。 (作者单位：审计署)

　　文章注释

　　①傅勇 张晏:“中国式分权与财政支出结构偏向: 为增长而竞争的代价”,〔北京〕《管理世界》2007年第3期, Ｐ4-12

　　②徐现祥 李郇 王美今:“区域一体化、经济增长与政治晋升”《经济学》（季刊），2007（4），Ｐ1075-1096

　　③周业安 赵晓(赵晓博客,赵晓新闻,赵晓说吧)男：“地方政府竞争模式研究”，《管理世界》2002年第12期，P52-61

　　④周黎安：“晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因”，《经济研究》2004(6) ，Ｐ33-40

　　⑤Yin, Xiaopeng. “Regional Integration in China: Incentive, Pattern, and Growth”,

　　⑥王政：“车市火爆，莫忘300万辆过剩产能”，人民日报，2009-9-9（9）

　　⑦龚永泉 曲昌荣 魏贺：“‘光伏产业’为何热闹3年就‘过剩’”，人民日报，2009-9-17（11）

　　⑧林毅夫：《中国经济专题》，北京大学出版社，2008年第1版，Ｐ194-206

　　⑨张春霖：“如何评估我国政府债务的可持续性?”，《经济研究》，2000年第2期

　　⑩徐涛：“信息不对称、关系型融资与新型银企关系”，《产业经济评论》，2003（1）

　　张璟 沈坤荣：“地方政府干预、区域金融发展与中国经济增长方式转型”，《南开经济研究》，2008（6），Ｐ122-141

　　李子彬：“促进中小企业持续健康发展”，经济日报，2009-7-22（10）；黄圣卿：“帮一把 送一程”，人民日报，2009-9-21（17）；王政：“新政为中小企业注入新活力”，人民日报，2009-9-23（10）

　　欧阳洁：“多数银行家认为最坏时间已经过去”，人民日报，2009-9-9（9）

　　张剑荆 李雨谦：“从金融危机中正确地汲取教训”，中国经济时报，2009-8-19（1）

　　侯文学：“央企与房地产‘闪婚’令人忧”，中国财经报，2009-8-18（5）

　　程远洲 王炜：“房企融资热 警惕新泡沫”，人民日报，2009-9-25（17）

　　李丽辉：“堵住税款流失‘漏洞’”，人民日报，2009-8-17（17）

　　如青岛市交通局原局长等人在黑龙江省同江至海南省三亚高速公路青岛段建设过程中，将部分工程项目指定一名临时工假冒和借用其他公司名义承包，并按高价结算，造成公路建设资金损失1300多万元。2001年以来，四川省达州市检察院原检察长利用检察机关监督预防交通部门职务犯罪之机，为其亲属承揽大竹至邻水邱家河高速公路边坡绿化工程，结算单价明显高于当地同类工程，违规获利249万元