童大焕：驻京办问题的根源在权力无底线

童大焕
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目前，一场针对各级地方政府驻京办事处的整肃行动正在酝酿中，主管这一事务的国务院机关事务管理局正在制定一份“彻底”的整改方案，方案首先涉及52家副省级以上政府办事处和大型国企驻京办的整顿和改革。据称，5000余家政府驻京办事处正面临着半个世纪以来最大的一次生存危机，一些基层县市政府办事处恐怕难逃被裁撤的命运。而在此前，整顿驻京办事处已被监察部等部门列为2006年四大工作任务之一。
正如国家审计署审计长李金华指出的：“有的驻京办目的就是跑‘部’‘钱’进。” “跑是一个足字旁，还有一个包，要带包去跑。”这个“包”是个“通天袋”，里面内容丰富，应有尽有。去年7月的《?望》指出，各地驻京办每年用在疏通关系上的“灰色经费”在200亿元以上。
中国很多事，“问题出在下面，根子出在上面”。驻京办问题也不例外。驻京办问题，根本就在于中央和各级政府之间的权力没有一个合理的、清晰的、刚性的法定边界，每一级政府，权力的上面有天花板，向下延伸却没有任何边界。因此，仅仅把板子打在驻京办上，就像在肥沃的土地上割韭菜，割一茬它又长一茬。只不过，今天它叫驻京办，明天换一个名字和马甲罢了。像这样对于各部委和各地方及其官员都有利的事情，要一下子剪掉其中的脐带关系，只能是剪不断，理还乱。
驻京办脱胎于历史上的会馆，但服务方式和内容却发生了质的变化。会馆是一个向下、向乡党服务和为他们争取权利、提供保护的机构，但到后来的驻京办，则完全变成了向上讨要权力和转移支付的机构。到1991年，北京还只有186个市级以上的驻京办。此后，驻京办以惊人的速度增长。据粗略统计，现在在北京，除了52家副省级以上办事处，还有520家市级和5000余家县级办事处。如果加上各种协会、企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。
正如有评论所指出的，驻京机构的迅猛增长，正好契合了中央和地方分权的历史演变，其中尤以1994年中央与地方分税制改革之后为甚。自1994年的分税制改革以来，我国政府财权的集中程度不断提高。相关数据表明，中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22％大幅提高到2002年的54.9％，省级政府的财力也从1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，省级以下地方政府的财权只有余下不到20％的水平，却负担80%的民生和绝大部分公共事务的支出。这使中央政府的财政转移支付，成为了地方政府重要的收入来源。有学者指出，中央给地方多少，为什么要给，按照什么比例，考虑哪些因素，外人一概不清楚。这种转移支付的欠透明状态，成为了各地驻京办“跑部钱进”的原因之一。因此，驻京办兴盛的背后，是各部委资源配置权力太大、财政转移支付程序欠透明等制度支持。
对此，有人呼吁建立透明、公正的公共财政体制；有人呼吁必须重构中央与地方政府的关系。无论是通过立法，还是其他手段，必须明确各级政府的公共职能，以此对中央和地方的事权、财权进行清晰划分，从而彻底打破财政转移支付的不透明、不规范状态。这是整肃各地驻京机构的治本之策。
但我认为，仅仅通过透明财政和政府内部重构关系，难以从根本上解决各级政府责权利平衡统一和公共财政的问题，也难以解决政府权力向下无底线的问题。
2006年6月底，审计署所作2005年度中央预算执行的审计工作报告称，2005年，中央预算编入地方预算有3444.27亿元，约占中央实际转移支付7733.65亿元的44.5%。也就是说，在全国3万多亿元财政收入中，中央各部委占了一半以上，而用于转移支付的不到这一半的一半，也就是不到总额的25%。将这25%全部拨付到县（其实还有大量省、市截留及合理费用支出），县里面能够控制的也不到财政收入总额的45%，而县一级财政要承担的支出当占全国的百分之八十！
而另一方面，如果权力无底线问题不根本解决，则上级政府今日可以放权明日自然又可以收权。综观中国历史上的历次改革，莫不以为中央政府聚财为己任，最终也都走进底层民生艰难的死胡同而被迫推倒重来。
因此，唯有彻底地从法治轨道上全面规范中央和各级政府的权力、责任的边界，方是解决驻京办问题，乃至责权利对等问题和公共财政问题的根本。