任远：世博机遇与完善现代大都市管理

思想者小传：

任远  现任复旦大学文科科研处副处长，复旦大学社会发展与公共政策学院教授，人口研究所副所长，复旦大学长三角研究院副院长兼秘书长。主要研究方向为人口和城市发展。近年来在中国人口问题和社会政策、城市化与移民、老龄化研究、人口·就业与劳动力市场、非正规就业研究、城市管理、区域发展、可持续发展等几个密切关联的研究领域深入开展研究。曾获得多项省部级学术奖励。

城市往往是通过一系列标志性的事件不断成长。如果说浦东开发开放揭开了上海一轮高速发展的序幕，那么世博会则标志着上海开始以国际大都市的形象展现在世界面前，并将实现新一轮更高水平的发展。本届世博会以 “城市，让生活更美好”为主题，对上海这一正在成长的国际大都市，以及对快速城市化的中国而言，其发展意义是不言而喻的。有必要站在世博会这个发展节点上，总结发展、前瞻未来、放眼世界、结合实际，更好地推动上海作为现代化国际大都市的发展和管理。

城市发展的新机遇

世博会将为上海城市发展提供新机遇，这种机遇如果说在世博会之前是通过大量城市建设投资来带动经济增长，那么在世博会之后，对于我们来说，则是要更加重视挖掘世博会所带来的无形资源，为推动城市发展提供新的引擎。

上海当前已经开始考虑世博后如何发展的问题，这是和整个国家推动结构转型和发展方式转变相联系的，也是对上海中长期进一步发展和建设现代化国际大都市的前瞻性谋划。世博会将为上海城市发展提供新机遇，这种机遇如果说在世博会之前是通过大量城市建设投资来带动经济增长，那么在世博会之后，对于我们来说，则是要更加重视挖掘世博会所带来的无形资源，为推动城市发展提供新的引擎。

这些无形资源包括 “世博的经验”：在世博会举办过程中在城市安全的管理、对志愿者的组织和社会动员的机制、对大型活动的组织和管理、场馆规划和交通管理等等方面，都形成了丰富的城市管理经验。将这些经验沉淀下来，通过制度化的方式使其发挥长期的效果，将有利于提高城市管理的能力，并适应城市逐步发展成为现代化国际大都市的需求。世博会是一个上亿人次人流的庞大系统工程，对城市运行体系带来新的考验，运作世博这个项目本身意味着城市运行能力的巨大提升。当前上海的实有人口已经超过2000万，未来人口数量仍然将继续增加，国际移民和流动也将更加活跃。世博会为管理规模日益扩大和流动性日益增强的城市，提供了一次对城市管理体制的预演和锻炼。

这些无形资源包括 “世博的理念”： “如何让城市生活更美好”本身就是本届世博会应对城市化挑战，汇聚全球智慧而作出的回应。综览不同国家和地区的实践创新，有许多好的理念值得总结和研究。比如，如何实现更加绿色的城市化，如何建设更加智能的城市、更加美好的社区、更加和谐的社会，如何推动城市更有活力地发展，以及如何建设更能满足人民需求和公共参与的社会等等。世博会提供了一个对 “更美好的城市生活”进行理念宣传和社会传播的过程，并为未来的城市发展指出方向。从某种意义上说，城市化的本质是让人更好地生活，更全面地发展，这便要求从物质生活、社会福利、精神文化等层面为人的发展提供保障。如果在城市里生活的人们难逃被各种物质生活所“奴”的局面，如果城市化过程是伴随生态环境的破坏甚至崩溃，如果城市化带来的是城乡之间以及城市内部日益严重的分化，那么这样的城市化不仅不利于人的发展，反过来却成为对人类自身发展的制约，那么自然谈不上 “美好生活”。

这些无形资源包括 “世博的创新”：世博会展示了最近一段时间以来的网络信息技术、交通信息技术、新能源技术、先进材料技术、计算机和机器人技术等等技术革新，这些新技术的应用前景，在为未来城市经济的繁荣发展提供动力的同时，展现了未来城市生活的面貌。对未来的美好图景永远激励着人类的想像和努力，并不断将人类社会生活带到更高的发展阶段。同时，对于这些新技术、新产业机会的研发和应用，也将为城市和国家经济发展方式的转型和继续推动经济增长提供方向。人类历史上的每一次重要的科技革命，都会重构世界产业分工和重新确立不同国家在世界体系中的地位。上海作为知识创新的前沿地区，也迫切需要以世博会所展示的科技创新为契机，抓住包括新能源革命、信息技术革命等技术创新的机遇，推动自身产业结构的变化，带动城市生活运行的变化，并带动长三角地区乃至国家经济发展，真正发挥经济发展的龙头作用。从上世纪90年代开始，上海已经从工业城市转变为工商业城市；最近十年来，上海逐步从工商业城市转变为经济生产中心城市。未来上海只有从经济生产中心城市转变为知识创新中心城市，才真正有可能成长为与纽约、东京比肩的国际性大都市。

这些无形资源同时包括 “世博的遗产”：世博会给城市留下来的不仅是场地建设、道路交通改善等硬遗产，同时为城市功能的再开发提供了机遇。延续世博会作为一场文化盛宴所展现出的开放、交流、创新和包容，有助于扩展城市的文化功能和形象，打造具有多样性和创新性的文化大都市，并进一步在世博后塑造出 “新上海”海纳百川的世界形象。这种开放和包容不仅是对世界文明的开放和包容，同时也应该是容纳国内不同地区的移民文化，构造具有多样性和文化丰富性的文化都市。丰富的移民群体和其多样性的地方文化本身是上海城市活力的来源，也形成上海发展的重要文化资源。同时，这种开放和包容不仅是对现代文明的开放和吸纳，同时也包括对传统文化遗产的再造和利用，并展现出具有中国特色的城市文化形态。世博会作为一场文化的盛宴，也培育出一个较大规模的设计创意产业集群，对这样的文化产业继续培育，创造更大的发展空间，对城市文化繁荣和产业发展都具有积极意义。世博会作为现代城市文明的展示，对市民具有社会教育和普及的作用，本身是将上海推向现代化国际化大都市的一次演练。如果把世博会作为城市的名片，那么世博遗产的另一方面就是将世博精神作为城市精神的重要部分进一步发扬和传承。

学习世界的新窗口

世界其他城市的发展和管理中不乏成功的经验，也有不少发展的教训。世博会为我们提供了一个学习的窗口，使上海以及其他城市能够充分吸取成功经验，能够帮助提升城市化和城市管理的能力，从更高起点上设计自己的城市，努力引导更美好的城市生活。

上海已经成为一个2000万人口级别的超大规模城市、一个充满流动性和活性化的大都市、一个更加国际化和开放性的大都市。这样的超大规模和充满流动性的城市，给城市管理带来巨大的压力和挑战，使城市能否真正地“让生活更加美好”成为突出的难题。

特别是，这样超大规模和充满流动性的城市发展具有显著的发展中国家城市化的特点，使我国的城市化具有和西方国家城市化所不同的复杂问题。大规模的农村人口向城市迁移流动推动上海和长三角地区的快速城市化，同时上海市区内部还面临城乡二元结构的一体化，都进一步强化了城市管理的压力。到2009年底，上海的城市户籍人口有1379万，常住人口1921万，实有人口2080万人，流动人口700多万人。如何对包括流动人口在内的所有人口提供必要的公共服务和社会福利，包括为其提供教育、卫生和住房等基本服务，如何适应人口的流动性加强城市管理，如何使流动人口逐步在城市实现社会融合和获得对城市发展的认同，如何使新生代农民工能够更好地融入城市，是上海大都市治理面临的突出压力。

超大规模城市管理所面临的压力，还包括如何应对城市内部的社会分化和维护城市的公共安全。大量农民工进入城市，以及城市对农民工的各种制度排斥，使社会分化日益扩大，贫富差距日益扩大。同时，城市发展过程还伴随着不同利益群体相互冲突和矛盾的加剧，例如拆迁、征地、城市贫困等等问题，都增加了城市内部的冲突和社会不稳定性。因此，对不同流动人口，根据其居住地和经济活动特征，进行社会风险的评估和衡量是必要的。

城市发展对城市空间带来的压力也日益增强。城市人口将随着经济发展逐步扩大，而城市空间则日益构成对产业发展和人口集聚的限制。土地价格过高带来商务成本过高，限制了产业的发展和优秀人才的聚集。现代都市功能发展不足，首先表现于城市空间配置不足。例如，要更好地适应人口老龄化，就需要在养老院、老年活动场地上为老年活动提供更多的空间；要更好地推动生态城市的建设，也需要在空间规划上为城市发展提供适当的生态景观的空间规划；而市容环境管理等方面的问题，也在一定程度上反映了在城市空间分配中存在的利益冲突。在城市空间管理中更好地协调本地居民、流动人口和消费者的需求和利益，是城市管理需要应对的又一项挑战。

快速城市化带来的另一个严峻挑战是城市如何可持续发展。城市化意味着人口的集聚、工业化的发展，意味着居民消费和生活方式的城市化，意味着交通模式和城市形态的变化，这些都带来巨大的能源和电力消耗。碳排放问题、环境污染问题已经对我国城市发展形成严峻考验，而随着我国超大规模城市的进一步发展，这样的城市化过程对区域发展的持续性，乃至对全球环境变化和气候变化将产生越来越大的影响。

应该意识到，相较于纽约、东京和伦敦等世界主要城市，上海作为发展中国家的超大规模城市要实现现代化和建设全球城市，面临的压力和挑战都更大，其迫切需要解决的问题也更加复杂。世界其他城市的发展和管理中不乏成功的经验，也有不少发展的教训。我国的城市管理应该根据我国独特的国情，应对自身独特的问题，来为应对城市化挑战探索自身的发展实践。作为后发国家的城市化，在优化城市管理的过程中也因此具有后发的优势，能够结合先行者的经验教训，以及融合世界最新的发展理念和技术，从更高起点上设计自己的城市，努力引导更美好的城市生活。世博会为我们提供了一个学习的窗口，使上海包括中国的其他城市能够充分吸取其他城市的成功经验，能够帮助提升城市化和城市管理的能力。

城市管理的新突破

通过信息技术，上海在世博会期间加强了交通管理，依托射频识别技术加强人流管理，这种信息管理的应用性，意味着在世博会之后，发展智能交通体系、智能物流管理等能带来新兴产业的发展机会。这是世博会对现代化大都市城市管理的启示之一：通过完善城市管理的信息化，推动建设更加智慧的城市。

世博会之后，上海城市发展将面临更加复杂的挑战和压力。这也要求城市发展的基本模式从重视 “城市建设”向完善 “城市管理”转变。迄今为止，许多城市的发展，主要还是通过城市建设的巨大投资，通过修道路、修地铁、造大楼来加以推动的。世博作为一个巨型事件，对上海城市的建设和改造也发挥了积极的作用。但是可以预见，世博会之后，上海大规模的工程建设可能会减少，依靠投资推动的城市发展模式可能发生变化，这也要求城市发展需要转向内涵性管理的模式，努力提高城市管理的水平，来提升城市的内在品质。这进一步要求城市管理者充分总结世博会筹办期间在城市管理方面的成功经验，以及充分吸取各个国家在城市管理方面的成功实践，不断提高上海作为现代化国际大都市的城市管理水平。

世博会对现代化大都市城市管理的第一个启示是，通过完善城市管理的信息化，推动建设更加智慧的城市。

通过信息技术，上海在举办世博会期间加强了交通管理，依托射频识别技术加强人流管理，这种信息管理的应用性，意味着在世博会之后，发展智能交通体系、智能物流管理等能带来新兴产业的发展机会。信息化将使未来城市管理极大地提升应对气候、灾害和各种社会风险的能力，并为解决各种城市问题提供更加充分的信息和解决方案。例如信息化和城市网格技术的发展将使城市的运行更及时、更富有效率，对城市管理提供更加细致和动态的工具。

未来的城市必然是人口流动性日益增强的城市，因此需要通过加强信息化和促进信息共享，使之成为应对人口流动性的管理工具，通过信息化为城市居民提供更直接的服务。例如一些城市社区中，已经开始建立社区人口信息和统计体系，建立人口信息平台，通过集成人口和住房信息，动态掌握楼房的人口数、户籍数、流动人口数，加强社区人口管理，并通过和教育、卫生、计划生育信息的整合，为人口及时提供各种公共服务。在城市管理日益信息化的过程中，我们也发现不同职能部门都掌握部分不完整的人口信息，而通过更加集成整合的信息共享和数据挖掘，能够避免 “信息孤岛”，更好地为城市居民提供服务和管理。

信息化提高了城市管理的效率和精确性，也使更加充分的 “政府-居民互动”得到可能，某种意义上来说，信息化的发展也为推进未来城市公共决策的民主化过程提供了条件。

进一步来看，促进跨区域的人口流动和相关管理，也需要依托人口信息系统的相互衔接才能实现。例如我们当前面对的是一个碎片化的社会保障体系，社会保障不能跨地区衔接带来区域劳动力市场的分割。可以依托人口信息化，建设社会保障的跨地区结算中心，促进劳动力市场一体化的形成，并逐步推动地方社会事业的一体化。

信息化将为实施更加细致高效的城市管理服务提供工具，并改变传统城市管理的模式。同时信息化的发展也将改变城市居民的社会生活方式，通过信息化改造城市经济产业的运行。当前，信息化对城市发展不但没有过时，相反，我们城市管理的信息化水平还非常不足。我们还需要深度开发城市信息化管理，将电子政府、电子商务和电子社会整合在一起，使城市发展和管理实现更大的飞跃。

世博会对现代化大都市城市管理的第二个启示是，应正确评价强政府体制的作用，努力动员社会力量、加强社会组织和建设社会共同参与的社会管理体制。

举国体制对中国发展来说表现出独特的优越性，特别在组织世博会中通过世博局的协调，通过全面覆盖、深入贯彻和指挥部方式的动员表现出无比的效率。但是过度的强政府可能也会压抑社会的创新精神，增强政府运作的成本，包括带来政府的功能扩张和日益庞大。在另一方面，本次世博会也开始重视社会组织的动员和参与。包括贸促会等社会组织都积极参与了世博会的组织和运作，众多社会组织和志愿者队伍也通过各种活动积极参与世博、服务世博，不少居委会也充分动员起来，通过各种活动呼应世博和丰富社区生活，这些都说明更加有活力的社会组织体制对于城市管理具有积极的作用。

许多国家城市管理的案例都表明，相对于由上到下的政策控制和干预，动员社会参与来解决当地社区所存在的问题，是一种更加有效率的解决方案。例如美国的不少城市中有分散化的公园，社区内有适合不同年龄群体运动的场所，这种公园和社区生活形成内在整合，有利于形成健康和富有活力的地方社区。在西方国家的城市管理中，政府往往负责提供部分财政预算和发展规划，而更多地依托各种非政府组织提供社会服务，解决地方社会所面临的各种问题。与此相比，我国社会组织的力量还比较薄弱，因此不得不依靠政府事无巨细的扩大管理来应对社会生活的日益多样化。从这个角度看，上海可以学习发达国家城市在社会管理方面的经验，推动社会组织增强能力，扩展活动领域，带动城市居民对公共事务的参与，推动城市社会管理体制的发育。

我们看到，本次世博会，包括联合国儿童基金会、世界自然基金会、联合国人口基金、全球环境基金、世界知识产权组织、公共交通国际联会、国际博物馆协会、世界贸易组织、德国建筑师协会、美国音乐协会等在内的50多个国际组织参加了展览，使世博会成为国际组织在中国聚会和展示自身形象的舞台。应以世博会为契机，努力吸引国际组织进入上海或者留在上海，扩展上海城市国际化的程度。同时，加强上海城市社会组织的发展，提高其公共服务的能力以推进城市治理，并进而引导我国社会部门参与全球治理，这将是世博会为上海这个国际化大都市的发展所开辟出的一个新的领域和新的课题。