郭锐、凌胜利：中国维护西部安全的战略选择-共识网-《领导者》杂志官方网站

中国维护西部安全的战略选择——上海合作组织及其评估

　　摘  要：自古以来，西部就是我国安全隐患之地。西部安全走势与我国全局发展息息相关，维护西部安全是我国推行改革开放和和平发展战略的重要基石。苏联解体和冷战结束极大地改变了我国西部地区的战略安全环境，在单边、双边、多边的战略选择框架中，上海合作组织较好地体现了多边主义战略，有效地维护了我国的西部安全。

　　关键词：中国西部安全；上海合作组织；多边主义；战略选择；战略评估

　　一、冷战后中国西部安全维护的战略考量

　　西部是我国经济社会发展的战略腹地。历史地看，西部安全一直是左右我国全局发展的重要因素之一，自古以来就受制于国际大环境的变化。[①]冷战的结束极大地改变了我国西部的安全环境，苏联解体与中亚五国的独立使我国西部安全的严峻形势得到缓解，但我国维护西部安全的前景并不乐观。中亚五国的独立使这一地区成为大国力量的真空地带，成为“和平的动荡区”，布热津斯基称之为“亚欧大陆的黑洞”。冷战结束导致曾经被掩盖的民族、宗教矛盾显现并恶化，中亚五国的独立极大地刺激了我国新疆、西藏的独立倾向；泛伊斯兰主义与泛突厥主义成为这一地区动荡不安的重要根源，由此引发的恐怖主义、分裂主义和极端主义成为影响地区安全与稳定的破坏力量；全球化使这些安全隐患的外溢更加容易，跨国犯罪以及国际恐怖组织成为我国西部安全新的重要威胁；借“9·11”反恐之机，美国占据了“打击恐怖主义”这一“道义上”的制高点，[②]并在中亚建立军事基地，在阿富汗扶植所谓民主政府，形成了对中国西部的夹击和围堵之势，使我国西部首次面临对其安全构成威胁的域外全球性霸权国家。

　　面对上述新形势、新挑战，在经济全球化与国际关系民主化的大背景下，中国应该采取何种战略以维护西部安全成为一项重要的课题。认清国际形势和周边态势，确立国家利益与合理规划战略目标不容忽视。一般而言，维护一国安全基本上可以采取“自助”或“他助”的方式，采用单边、双边或多边的战略来实现国家目标。冷战结束后，我国西部安全面临的挑战可以归结为：地缘黑洞与大国力量真空所带来的不确定性；传统与非传统安全挑战并存。选择一种既符合中国国家利益，又满足邻国发展需求的战略势在必行，采取单边、双边或多边主义中的一种或几种方式成为中国维护西部安全的战略选择。

　　单边主义。采用单边主义战略来维护中国的西部安全成本高昂，还容易给外界以“中国威胁论”的口实。自威斯特伐利亚体系以来，特别是一战后威尔逊提出“民族自决”原则以及《联合国宪章》所规定的主权平等原则，使得国际关系更加民主化、规范化，采取单边主义已经不被国际社会所认可。虽然维护西部安全是我国的内政，但西部安全的维护离不开与周边国家的友好相处，包括共同应对非传统安全威胁。鉴于当今时代的主题特性、我国西部安全与西部邻国的密切关系，维护西部安全的战略选择需要既能够有效维护国内安全，又不致于引起周边邻国的猜忌和恐慌。可见，维护西部安全时单边主义方式并不可取，与当前中国国家实力也不相符合，不利于中国与周边国家缓解安全困境，进而构筑安全互信与和谐周边。

　　双边主义。在大国与小国的交往中，双边主义往往给大国行动提供便利，对此小国多有不满。冷战结束后，中亚五国的独立使得我国西部安全由原来面临苏联的高压和挑战转为需要应对许多中小国家。采用双边主义的外交战略可以一定程度的解决与西部邻国的关系，缓解国家间安全困境，从而维护我国西部安全。但是，这一战略方式面临着诸多挑战。其一，中亚国家刚获独立，国家机构建设尚不健全，双边关系开展尚存困难；其二，中国的日渐强大令其西部邻国深感不安，在西方甚嚣尘上的“中国威胁论”在这一地区也有市场；其三，作为重要的地缘战略区域，其他大国对这一地区的竞争将使中国双边主义战略面临强劲挑战。与此同时，中亚各国在独立后几乎面临着相同的国家建设任务，为了争取大国尤其是西方国家的支持，他们更愿意在多边主义的立场上与之合作，实行一种大国平衡的外交战略，以提升自己的国际地位，并规避彼此的恶性竞争。因此，遵循双边主义战略，中国可以一定程度的维护西部安全，但是面临许多不确定因素甚至风险。

　　多边主义。中国的西部邻国中小国家居多，大国势力又频繁介入，倡导一种多边主义的战略，能够使各方利益尽可能得到满足和平衡。多边主义有扩散的互惠性、普遍的行为准则与不可分割性三大特征。[③]基于互惠的开放性多边主义，允许每一个国家都能够表达自己的立场和利益诉求。中小国家特别推崇这一方式。通过多边主义不断推进国际关系民主化、秩序化、规范化、组织化，从而将大国的力量“软化”。大国采取这一方式在解决国际关系中的外部性问题时可以减少交易成本，同时获取一种地位与合法性的认同。为了长效化的维护我国西部安全，在国际环境制约与我国国家实力允许的情况下，在与我国总体国家战略保持一致的情况下，采用多边主义战略是最为可取的。它既适应了冷战结束后国际合作的实际需要，也迎合了当今世界基于“安抚”的安全转变。[④]更重要的是，这一战略为我国与西部邻国以渐进方式推进军事互信与安全合作，促进经济交流和合作，从根本上解决非传统安全问题奠定坚实基础，从而有效维护我国西部安全。

　　二、从上海五国到上海合作组织的战略推进

　　多边主义战略是当前我国维护西部安全的最佳战略选择，如何有效地执行这一战略关系到我国西部安全利益在多大程度上得到保障和实现。多边主义战略的实现需要一定的国际机制或国际组织作为载体。从上海五国机制到上海合作组织，载体的不断完备有力推进了我国多边主义战略的展开和深化。

　　冷战结束引发了国际格局的重大变化，推动了地缘政治的重组，加速了新的国际地缘格局的出现。冷战的结束导致中亚各国获得独立地位，其未定的外交选择对于大国而言极具诱惑，从而提升了该地区的地缘政治价值，使之成为重要的地缘战略区域。

　　地缘政治的变迁有效推动了上海五国机制的建立和发展。新兴独立国家的出现导致边界问题的不可避免。在中俄与中亚各国均以发展经济、稳定政局为重任的情势下，边界问题的解决迫在眉睫。1991年5月中苏两国签署《中苏国界东段协定》，但问题并未最终解决。苏联解体后，为了相互协调、共同合作解决边界问题，1992 年9月，俄、哈、塔、吉在白俄罗斯明斯克举行会议，决定共同组成与中国谈判的联合代表团，从而形成两边多方的独特边界谈判模式。由于边界问题涉及国家核心利益，牵系民族情感，因而经常导致国家间关系的紧张或冲突。但是，中国与俄哈塔吉各国走出了一条新道路，即边界谈判是与削减边境地区武装力量、加强军事领域信任的谈判交互进行的。[⑤]经过多轮谈判，各国加深了理解，形成了一系列共识，这为国家间关系的良好发展奠定了坚实基础。

　　1996年，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦五国元首齐聚上海，签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》，这标志“上海五国”机制的诞生。次年4月，上述五国元首在莫斯科举行第二次会晤，并签署《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》，进一步巩固和发展了五国关系。1998年阿拉木图峰会上，五国元首签署《阿拉木图声明》，初步明确了五国携手反对民族分裂势力、国际恐怖主义和极端宗教主义的共同目标，并就地区安全与区域合作问题进行讨论，标志着“上海五国”的关注点从地缘政治转向地缘安全。对地缘安全的不断关注促使“上海五国”机制发展成为“上海合作组织”。

　　中亚地区处于以儒家文化为代表的东亚文明、以佛教文化为代表的南亚文明、以伊斯兰教文化为代表的阿拉伯文明、以东正教文化为代表的斯拉夫文明四大文明的边缘地带，[⑥]并具有自身的草原游牧文化特点，是亨廷顿所谓的“文明断层带”。中亚又是多民族杂居的地区，难以摆脱民族主义情节；中亚同时是国际犯罪的泛滥区。上述因素决定中亚地区是一个“破碎”的安全地带。恐怖主义、极端主义、分裂主义三股势力严重困扰这一地区以及中国西部安全。与中亚地区毗邻的阿富汗局势持续动荡、南亚恐怖主义势力活动频仍、克什米尔冲突等热点问题使我国西部安全面临严峻挑战。

　　安全是国家的空气。上海合作组织以各国安全为共有利益的汇集点，推动了上海合作组织框架下的安全合作，实现了组织功能的不断完善。“9·11”事件后，美国在阿富汗进行反恐战争，这给上海合作组织带来了新的挑战与机遇。在上海合作组织框架内，反恐合作更加紧密。2001年10月10—11日，上海合作组织成员国在吉尔吉斯坦比什凯克举行“比什凯克小组”紧急会议，各方就阿富汗及中亚地区形势，加强打击“三股势力”合作问题进行磋商并发表声明。2004年6月，上海合作组织地区反恐机构在乌兹别克斯坦塔什干正式成立。在非传统安全领域，上海合作组织开展了富有成效的合作，多次举行联合反恐演习。

　　在安全领域展开合作并不能够解决成员国的安全困惑。“三股势力”在中亚地区的盛行，有着重要的经济社会根源。要彻底解决这类非传统安全问题，就必须从源头上加以根除。发展经济与加强国内认同是解决这一问题的关键所在。回溯上海合作组织成立之初的两大目标，即安全合作与区域经济合作，其实这两者紧密相关，互为推进。由于上海合作组织成员国之间的产业结构、资源禀赋的互补优势并不明显，导致成员国在安全合作上突飞猛进，经济合作上却停滞不前。这严重影响了上海合作组织的进一步发展，也不利于从源头上解决地区安全隐患。迄今为止，能够打破这种僵局的突破口主要在能源合作领域。目前，能源合作已经成为上海合作组织的重要工作方向，这既源于国际能源安全问题的日益突显，也源于上海合作组织成员国在解决能源安全问题上所具有的资源禀赋互补特性以及地缘经济优势。进一步加快成员国能源合作的发展，既可以促进上海合作组织框架内的经贸合作，又可以回馈地区安全合作的深入开展。

　　上海合作组织在安全合作领域的巨大成功与能源合作所产生的巨大吸引力，进一步推动了上海合作组织的扩大。秉承开放性的多边主义，上海合作组织引入了观察员制度。蒙古、伊朗、印度与巴基斯坦成为上海合作组织的观察员国，增进了上海合作组织成员国与这些国家就共同关心的地区热点问题的交流，从而为上海合作组织谋求更加稳定的外部环境营造了和谐氛围，提供了有利条件。

　　三、上海合作组织的战略评估

　　无论是上海合作组织，还是上海五国机制，都是在中国倡导下成立的，其遵循的主要是多边主义战略，既维护了我国西部安全，又发展了我国与西部邻国的友好关系。对这一战略进行客观公正的评价，可以从上海合作组织对成员国的目标满足、上海合作组织的精神财产、上海合作组织的功能发展等三个方面展开。

　　任何一个国际组织的建立都是成员国利益诉求共同推动的结果。作为成员国利益目标实现的载体，上海合作组织肩负着协调与协作各方利益目标的重任。冷战结束后，中国为了维护西部安全，其利益设定主要是维护国家统一，打击分裂势力；发展与邻国的友好关系，构筑和平的国家建设外部环境。中亚五国独立之初，以国际法主体身份展开外交活动，首先要完成三个层次的任务：一是尽快赢得国际社会的承认；二是在周边构筑一条稳定的安全带；三是为国内经济恢复与发展争取外部援助。[⑦]更为确切的说，中亚各国调整政策以增强并提升其安全性和贸易地位主要是为了巩固它们作为现代民族国家的外壳。[⑧]

　　目前来看，各方利益目标基本上得以实现。中国西部虽有东突等恐怖主义势力的活动，但并未从根本上对我国西部安全形成重大冲击。上海五国机制成立后，中国力倡新安全观，主张与周边邻国发展睦邻友好关系，有效地维护了西部的安定，也消除了我国由于美济礁事件、台海危机所带来的不利影响。在安全合作取得成果的同时，上海合作组织开展的能源合作有力地促进了我国能源多元化战略的实现，并服务于我国西部大开发战略。这表明中国的战略目标基本上得到实现。

　　中亚各国对安全与经济相似目标的追求容易引发矛盾，[⑨]借助多边合作组织可以协调这些目标，从而达成一种地区共识，并促使这些国家放弃以邻为壑，基于短期政治经济利益，实为得不偿失的敌对或竞争行为，实现辩证与可持续的国家间合作。[⑩]

　　从上海五国到上海合作组织所产生的巨大精神财富将构建成员国之间一种观念共识。上海合作组织的精髓是“上海精神”与新安全观。上海合作组织对内遵循“互信、互利、平等、协商、尊重文明多样性、谋求共同发展”的“上海精神”；对外奉行不结盟、不针对其他国家和地区，以及开放等原则。上海合作组织因此成为新型安全观、新型国家关系、新型区域合作组织的典范。新安全观同样为上海合作组织的发展做出了不可磨灭的贡献。1997年4月23日，五国元首签署《在边境地区相互裁减军事力量的协定》的前一天，江泽民主席在俄罗斯杜马发表演讲，向世界阐明了我国关于维护国际安全的基本主张，阐述了倡导新安全观的重要意义，指出“五国将要签署的裁减军事力量协定，就充分体现出完全不同于冷战思维的一种新的安全观，对于增进国与国之间的友好与信任、维护地区和世界和平，将会提供有益的启示和开辟新的途径”。[11]

　　中国主张的新安全观主要有四大特点：一是主张安全的多边性，二是主张安全的合作性，三是强调安全的综合性，四是强调安全感的获取机制性。[12]在新安全观的指导下，我国与西部邻国较好地解决了边界问题，建立了军事互信，缓解了军事威胁与安全困境，实现了安全共赢。遵循“尊重多样文明，谋求共同发展”的思想，中国与西部邻国解决了由于不同文化差异对合作造成的阻碍。尊重国家主权平等与不干涉内政，使中亚各国尤为珍惜的现代国家外壳得以保存，这也符合中国一贯坚持的和平共处五项原则。在国际合作过程中，观念与行动互动，相互构建将推动上海合作组织不断向前发展。

　　由安全合作转向经济合作，上海合作组织的功能将不断丰富和发展。冷战结束后，世界呈现全球化和碎片化两大趋势，安全问题亦非一国所能单独解决，安全区域化现象十分普遍。与此相关的是安全区域化导致传统安全的重要性暂时下降，非传统安全的重要性得到提升。非传统安全的复杂性使得安全问题更加棘手，产生了安全的外部性问题，这需要多边合作才能有效化解。当前对我国西部安全构成巨大威胁的主要是非传统安全威胁。基于多边主义原则的上海合作组织可以最大程度地解决这一问题。在上海合作组织框架内，中国不仅与中亚五国及俄罗斯展开合作，还可与印度、巴基斯坦、蒙古、伊朗等观察员国家就安全问题进行交流磋商。《上海合作组织宪章》第十四条规定了该组织可与其他国家和国际组织建立协作与对话关系，包括在某些合作方向。[13]这是一种开放的地区主义的体现，有助于解决安全地区化所带来的非传统安全问题。

　　解决非传统安全问题，应更多的超越安全领域展开合作，实行间接路线效果更佳。囿于安全合作，上海合作组织已经显现出动力不足。由地缘安全合作转向地缘经济合作，将是上海合作组织下一步发展的强劲动力。它既促进各国从根本上铲除恐怖主义、极端主义与分裂主义的根源，又能加快成员国之间更加紧密的联系。限于安全合作，往往只是官方与第二轨道层次的参与，推动经济合作，能够带来官民的共同参与，扩大成员国之间各层次的交流，构建一种官民共识，从而上海合作组织的进一步发展提供强劲动力。与此同时，上海合作组织的发展将与我国正在实施的西部大开发战略、扩大内需政策交相辉映，从而更好地维护我国西部安全。

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　　[①]傅勇：《21世纪中南亚安全环境与中国西部安全》，《世界经济研究》2003年第12期，第56页。

　　[②]杨田匀：《“9·11”后美国在中亚的扩张及其对中国西部周边安全环境的影响》，《和平与发展》2006年第2期，第51页。

　　[③][美]约翰·鲁杰：《多边主义》，苏长和等译，杭州：浙江人民出版社2003年版，第60页。

　　[④][美]约翰·斯坦布鲁纳：《全球安全原则》，贾宗谊译，北京：新华出版社2001年版，第23页。

　　[⑤]王彦智：《地区认同与上海合作组织发展论析》，《俄罗斯研究》2007年第4期，第64页。

　　[⑥]许涛：《构建区域合作安全的尝试——兼论上海合作组织安全合作的新问题》，《俄罗斯中亚东欧研究》2007 年第1 期，第71页。

　　[⑦]转引自许涛：《中亚区域合作与上海合作组织》，《现代国际关系》2005年第11期，第23页。

　　[⑧]Gregory Gleason，“Inter-State Cooperation in Central Asia from the CIS to the Shanghai Forum”，Europe-Asia Studies, Vol. 53, No. 7 (Nov., 2001), pp.1077.

　　[⑨]Ibid.，pp.1077.

　　[⑩]Ibid.，pp.1077.

　　[11]《人民日报》1997 年4 月24日。

　　[12]孟祥青：《新安全观的成功实践》，《解放军报》2001年6月12 日。

　　[13]转引自马振岗主编：《稳步向前的上海合作组织——专家学者纵论SCO》，北京：世界知识出版社 2006年版，第239页。

　　作者简介：郭锐（1978年-），男，吉林长春人，吉林大学行政学院国际政治系讲师，博士，研究方向：国际关系理论与方法论、当代中国外交、军备控制与东亚安全；凌胜利（1986年-），男，湖南衡阳人，吉林大学行政学院国际政治系2008级硕士研究生，研究方向：国际安全理论与商务外交。